BELEDİYELERDE HİZMET ALIMI SURETİYLE DANIŞMAN İSTİHDAMI YAPILMASI

İhale Kanunu’ndaki istisna hükümlerine aykırı şekilde hizmet alımı suretiyle danışman istihdamı yapılması Sayıştay Mali denetim Raporunda sorgulanmıştır.

KONUYA İLİŞKİN BULGU

6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Büyükşehir’e dönüştürülen …Büyükşehir Belediyesi’nin idari yapılanmasının oluşturulması aşamasında katkılarından yararlanılmak üzere, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22. Maddesi’nin (b) fıkrası bağlamında kariyer mesleği … olan bir uzmandan danışmanlık hizmeti alınmaktadır. Hizmet alım onay tarihi 07.05.2014, sayısı 796’dır. Taraflar arasındaki sözleşme 8 ay için geçerli olup 31.12.2014 tarihinde son bulmuşsa da, 2015 yılında aynı şartlarla hizmet alımına yeni bir sözleşme ile devam edilmiştir. Sözleşmede net bir iş tanımı bulunmamakla birlikte, sözleşmenin ‘diğer hususlar’ başlıklı maddesinde “Belediyemiz birimlerine seminer vermek ve birimlerin sorunlarına eğitim ve danışmanlık hizmeti vererek sorunların çözümü ve idari yapılanmasının kurulmasını sağlamak ve destek vermek için uzman müfettişten yardım alınması” ibaresi yer almaktadır. İlgiliden hizmeti ne kadarlık bir fiyatla vereceğine dair bir teklif de alınmıştır. Sözleşmede net bir iş tanımı olmaması, hizmet teminine ilişkin şartname oluşturulmaması nedeniyle ilgilinin yukarıda anılan Kanun maddesine göre hangi alanda ve hangi nitelikte tek başına özel bir hakka sahip olduğu anlaşılmaz durumdadır. Ayrıca hizmet alımının sonraki yıla da sirayet etmesi neticesinde durum sözleşmeli personel istihdamına dönüşmüştür. İlgili uzman, 5393 sayılı Belediye Kanunu veya 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu hükümleri bağlamında kadrolu danışman veya sözleşmeli olarak da istihdam edilmemektedir. Kamu İhale Kanunu’nun doğrudan hizmet alımına olanak sağlayan istisnalardan birini teşkil eden 22. maddesinin (b) fıkrası tanımı (Sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olunması) ilgilinin Kurum içerisinde görmekte olduğu işlevle net olarak örtüşmemektedir. Kişinin Belediye birimlerine seminer vermek, birimlerin sorunlarına eğitim ve danışmanlık hizmeti vererek sorunların çözümü ve idari yapılanmasının kurulmasını sağlamak ve destek vermek konularında nasıl bir özel hakka sahip olduğu bilinmemektedir. Sonuç olarak, mevcut istisnai doğrudan hizmet alımını kuran sözleşmenin ve süreklilik kazanan istihdamın sonlandırılması gerekmektedir. (Sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olunması şartına uygun olmadığı gerekçesiyle)

Kamu idaresi cevabı

İdare … Büyükşehir Belediyesi ile danışmanlık hizmeti veren kişi arasında düzenlen sözleşme ile net bir iş tanımının yapıldığı belirtilmiş, “Uzmandan Eğitim ve Danışmanlık Hizmet İşine Ait Sözleme” adı altında düzenlenen bu sözleşmenin “Diğer hususlar” başlıklı 20. Maddesinde; bu tanımın “5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 6360 sayılı 14 İlde Büyükşehir Belediyesi kurulması ve idari yapılanması hakkında Belediyemiz birimlerine seminer vermek ve birimlerin sorunlarına eğitim ve danışmanlık hizmeti vererek sorunların çözümü ve idari yapılanmasının kurulmasını sağlamak ve destek vermek için uzman müfettişten yardım sağlanması” olarak ortaya konulduğu belirtilmiştir.

Sözleşmede tanımlanan bu hizmetin 4734 sayılı Kanun doğrultusunda, doğrudan temin ile gerçekleştirilen alımlarda ihtiyaçların temini için gerekli prosedürlerin izlenerek teminin gerçekleştirildiği ve yine Kanunda belirtilen limit aşımının söz konusu olmadığı kamu idaresi cevabında yer almaktadır.

Kamu idaresi cevabında, ilgiliye yapılan ödemelerin belediyenin bütçe ve muhasebe usulüne uygun olarak gerçekleştirildiği, ilgili tarafından hizmet fiilen gerçekleştirildiğinden sözleşme doğrultusunda ödemede bulunulduğu ve bu sebeple herhangi bir kamu zararı olmadığı belirtilmiştir.

Danışmanlık hizmet alımı için 4734 sayılı Kanun’un 22/b maddesi doğrultusunda alım yapılması ile ilgili; danışmanlık hizmeti sunan ve sözleşme yapılan uzman kişinin, uzun yıllar kamuda çalışması, büyük bir iş tecrübesine sahip olması, kariyerinde yöneticilik ve müfettişlik geçmişi bulunması sebebiyle, seçilen ihale usulünün uygun olduğu kamu idaresi cevabında yer almıştır.

Danışmanlık hizmet alım sözleşmesinin izleyen yılda da devam etmesi, uygulamanın 5393 sayılı Kanunun 49. maddesinde yer alan sözleşmeli personel çalıştırılması gibi bir uygulama olmadığı, söz konusu kişinin belediyede sözleşmeli teknik personel gibi değil, hizmetini doğrudan Belediye Başkanına sunması sebebi ile tam anlamıyla danışman olarak görev yaptığı belirtilmiştir.

Kamu idaresi, istisnai doğrudan hizmet alımı kuran ve süreklilik kazanan bu istihdamın sonlandırılması ile ilgili olarak verdiği cevapta ise; sözleşmenin yerine getirilmeyip sonlandırılması durumunda Belediye ile danışman arasında hukuki ihtilaf çıkma olasılığı sebebi ile sözleşme süresinin sonunda, ilgilinin durumunu gözden geçirip yeni bir sözleşme yapılıp yapılmayacağına karar verileceği belirtmiştir.

Sonuç olarak, idare yukarıda özet olarak sunulan gerekçelerle; ilgilinin danışmanlık hizmetine kuruluş aşamasında olan … Büyükşehir Belediyesinin ihtiyaç bulunması, diğer büyükşehir belediyelerinde de benzer uygulamaların olması, sözleşmenin sonlandırılmasının hukuki sorunlara yol açabileceği gibi sebeplerle bulgumuza katılmadığını beyan etmiştir.

Sonuç olarak

… Büyükşehir Belediyesi tarafından 4734 sayılı Kanunun 22/b bendi doğrultusunda kariyer mesleği müfettişlik olan bir uzmandan danışmanlık hizmet satın alınması ile ilgili olarak “Uzmandan Eğitim ve Danışmanlık Hizmet Alım İşi” adı altında düzenlenen sözleşmeyle; büyükşehir belediyesi kurulması ve belediyenin idari yapılanması hakkında belediye birimlerine seminer vermek ve birimlerin sorunlarına eğitim ve danışmanlık hizmeti vererek sorunların çözümü ve idari yapılanmasının kurulmasını sağlamak ve destek vermek için uzman müfettişten destek sağlandığı belirtmiştir. Söz konusu sözleşme bulgumuzda da belirttiğimiz gibi 8 ay için düzenlenmiş olmakla birlikte, 2015 yılı içinde tekrar düzenlenmiş olup, uygulanmaya devam olunan bir sözleşmedir. Bu yönü ile de 4734 sayılı Kanun bağlamında hizmet satın alınması uygulamasından çok, 5393 sayılı Kanun’da yer alan sözleşmeli personel çalıştırılması durumu ortaya çıkmaktadır.

Belediye ve bağlı kuruluşlarında sözleşmeli personel çalıştırılması 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. maddesine göre yapılan bir uygulama olup, bu maddeye göre belediye ve bağlı kuruluşlarında norm kadroya uygun olarak eğitim ve danışmanlık alanlarında uzman ve teknik personelin yıllık sözleşme ile çalıştırılabileceği belirtilmiştir. Ancak Tekirdağ Büyükşehir Belediyesince yapılan bu uygulama, 4734 sayılı Kanun doğrultusunda hizmet satın alınması şeklinde gerçekleştirilmiştir.

Bununla birlikte, 5393 sayılı Kanun’un yine 49. maddesinde, sözleşmeli personel eliyle yürütülen ve bu maddede sayılan hizmetlere ilişkin boş kadrolara ayrıca atama yapılamayacağı, bu personelin yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanın gerektirdiği nitelikleri taşımalarının şart olduğu belirtilmiştir.

Bununla birlikte 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 20. Maddesi Büyükşehir belediyelerinde görevlendirilebilecek danışmanları düzenleyen bir madde olup, bu madde gereği Tekirdağ Büyükşehir Belediyesinde halen mevcut iki danışman görev yapmaktadır. Bu kişiler de hizmet satın alınması yolu ile temin edilen benzer işleri yapmakta ve doğrudan Belediye Başkanına hizmet sunmaktadırlar.

Kurum idaresi cevabı ile; 4734 sayılı Kanunun 22/b bendi kullanılarak hizmet satın alınması yolu ile sözleşme düzenlenmesi ile ilgili, 4734 sayılı Kamu ihale Kanununa göre alımın gerçekleştirildiği ve alım öncesi prosedürlerin izlendiği belirtilmiştir. 4734 sayılı Kanunun “Doğrudan temin” i düzenleyen 22′ nci maddesinin “b” bendinde ise sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olması durumunda doğrudan temin usulüne başvurulabileceğini belirtilmiştir. Sözleşme yapılan uzman kişinin uzun yıllar kamuda çalışması ve büyük bir iş tecrübesine sahip olması sebebi ile danışmanlık hizmeti satın alınmasının doğal olduğunu belirtmek, bu kişinin danışmanlık işi ile ilgili özel bir hakka sahip olduğu veya yerine getireceği işlev bakımından alternatifsiz olduğu anlamına gelmemektedir.

Bununla birlikte, 4734 sayılı Kanunun Danışmanlık Hizmetlerini düzenleyen 48’inci maddesinde denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetlerin danışmanlık hizmet sunucularından alınacağı ve bu hizmetlerin sağlanmasını temini için sadece belli istekliler arasında ihale usulünün kullanılacağı hüküm altına alınmıştır.

Öneri

4734 sayılı Kanun’un 22/b bendi gereği temin edilen ancak, ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olmadığı düşünülen bu hizmetin 5393, 5216 ve 4734 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde değerlendirilip temini sağlanmalıdır.