|
BAŞVURU SAHİBİ:
Fayat Grup Atık Yönetimi Asfalt Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi,
İHALEYİ YAPAN İDARE:
Esenyurt Belediye Başkanlığı Temizlik İşleri Müdürlüğü,
BAŞVURUYA KONU İHALE:
2020/556861 İhale Kayıt Numaralı “Evsel ve Katı Atıkların Toplanması, Taşınması, Nakli ve Çevre Temizliği Amacı ile Araç Kiralanması Hizmet Alımı İşi” İhalesi
KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:
Esenyurt Belediye Başkanlığı Temizlik İşleri Müdürlüğü tarafından 27.11.2020 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Evsel ve Katı Atıkların Toplanması, Taşınması, Nakli ve Çevre Temizliği Amacı ile Araç Kiralanması Hizmet Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Fayat Grup Atık Yönetimi Asfalt Sanayi ve Ticaret Limited Şirketinin 10.11.2020 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 19.11.2020 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 27.11.2020 tarih ve 53146 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 26.11.2020 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.
Başvuruya ilişkin olarak 2020/1846 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.
KARAR:
Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,
1) Teknik Şartname’nin 4.20, 4.21 ve 4.22’nci maddelerinde yer alan düzenlemelerden ihale konusu iş kapsamında tam zamanlı olacak şekilde personel istihdam edilmesi gerektiğinin anlaşıldığı, anılan Şartname’nin 4.22’nci maddesinde yüklenicinin kendisine ait olduğu ifade edilen iş yerinde, idarenin iş sağlığı ve güvenliği konusunda görevli iş yeri hekimi ile iş güvenliği uzmanının talimat ve yönergelerine uyulmasının zorunlu tutulduğu, söz konusu Teknik Şartname düzenlemeleriyle araçların bakım ve onarım ile iç ve dış temizliğinin yapılması işlerinde işçi istihdam edilmesinin öngörülmüş olması ve bu işçilerin çalışma sürelerinin idarenin vardiya sistemine uygun olması şartı getirilmesi nedeniyle, personellerin mesailerinin tamamının idare hizmetinde geçirildiğinin anlaşıldığı, diğer yandan söz konusu personeller ile ilgili iş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin idarede görevli iş yeri hekimi ile iş güvenliği uzmanının talimatlarına göre belirlenecek olması şartı da göz önünde bulundurulduğunda, bahsi geçen düzenlemelerin 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 83’üncü maddesi ile 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (e) bendinde yer alan hükümlere aykırı olduğu,
2) Teknik Şartname’nin 4.16, 4.22, 10.20 ve 10.21’inci maddelerinde yer alan düzenlemelerin, ihale konusu iş kapsamında kullanılacak olan araçların park edilerek garaj hizmetlerinin gördürüleceği yerin yüklenici tarafından mı yoksa belediye tarafından mı temin edileceği hususunda çelişki bulunduğu ve sağlıklı teklif oluşturulmasına engel nitelik taşıdığı,
3) Teknik Şartname’nin 10’uncu maddesinin 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 17 ve 19’uncu bentlerinde yer alan düzenlemeler incelendiğinde, idarenin araçların birim fiyatlarına yatay ve düşey taşımaları dâhil ettiğinin görüleceği, yatay ve düşey taşımanın Çevre ve Şehircilik Bakanlığının analizlerinde işçiliği ifade eden ve işçilik ücretleri üzerinden hesap edilen bir kavram olduğu, oysa söz konusu ihalenin niteliğinin kent temizliği hizmetleri için gerekli olan araçların kiralanması işi olduğu ve doküman düzenlemeleri doğrultusunda tüm işçiliğin idarece karşılanacağı düşünüldüğünde bahse konu düzenlemelerin tereddütte neden olduğu ve ihaleye sağlıklı teklif hazırlanmasına engel nitelik taşıdığı,
4) İhaleye ait birim fiyat teklif cetvelinin 16, 17 ve 18’inci satırında yer alan arazi binek, kapalı kasa kamyonet ve kombivan tipi araçların Teknik Şartname’nin 10’uncu maddesi doğrultusunda akaryakıt dâhil kiralanacağının ifade edildiği, bu düzenlemelerin yaklaşık maliyeti önemli ölçüde etkilediği ve mevzuata aykırı olduğu, bahsi geçen Bakanlar Kurulu Kararında hizmet alımı suretiyle taşıt edinilebilmesinin genel esaslarının belirlendiği, Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in 6’ncı maddesinin (ç) bendinde taşıtların yakıt hariç şoförlü veya şoförsüz olarak edinilebileceğinin belirtildiği, söz konusu maddenin 2’nci fıkrasında genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin aktarılan düzenlemelere tabi olduğu, dolayısıyla kapsama dâhil olan idarenin araçları yakıt dâhil olacak şekilde ihale edemeyeceği,
5) Teknik Şartname’nin 10’uncu maddesinin genel açıklama kısmında yapılan düzenlemeler ile iş kapsamında çalıştırılacak çöp toplama araçlarının nitelikleri bir arada değerlendirildiğinde, işin planlamasının sağlıklı şekilde yapılmadığı ve teklif hazırlamanın imkânsız hale getirildiği, şöyle ki;
Anılan düzenlemede 7 m³ ve 13 m³’lük çöp kamyonlarınca toplanan evsel atıklar ve diğer kamyonlarca toplanan katı atıkların, belediyenin göstereceği atık istasyonunda toplanarak 40 m³’lük tırlara yüklenerek İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB)’nin çöp transfer sahalarına nakledileceği, ayrıca araçların normal koşullarda Belediyenin nakil istasyonuna günlük minimum 2-3 sefer, atık döküm ve toplama istasyonlarına günlük minimum 2 sefer yapılmasının planlandığı, ayrıca hidrolik sıkıştırmalı çöp kamyonları ve 40 m³’lük havuz dorse kamyonlarının topladıkları atıkları İBB’ye ait Halkalı katı atık aktarma istasyonuna (ilçe sınırına yaklaşık mesafe 15 km) Silivri Katı Atık Aktarma İstasyonuna (ilçe sınırına yaklaşık mesafe 70 km) ve Silivri Seymen Düzenli Depolama Sahasına (ilçe sınırına yaklaşık mesafe 75 km) nakledileceğinin belirtildiği, aktarılan düzenlemelerin kendi içinde birbiriyle çelişkili olduğu, diğer yandan çalıştırılacak araçların hangilerinin maddede adı geçen katı atık aktarma istasyonlarına veya düzenli depolama sahasına döküm yapacağının belirsiz olduğu,
Ayrıca araçların sayıları ve kapasiteleri göz önüne alındığında, tüm araçların bir seferde toplayacağı atık miktarının 820 m³ olarak hesaplandığı, anılan Şartname’nin yukarıda aktarılan maddesinde araçların belediyenin nakil istasyonuna günlük minimum 2-3 sefer, İBB’nin aktarma istasyonları ile düzenli depolama sahasına da minimum 2 sefer yapılacağının belirtildiği, böylece araçların günde minimum 4 sefer atık toplama işlemi yapacağı, buna göre tüm araçların bir günlük katı atık hacminin (4×820 m³) 3.280 m³ olacağı, bir yılık sürede ise toplam atık miktarının 1.197.200 m³ olarak bulunacağı, ancak İSTAÇ A.Ş.nin verilerine göre Esenyurt Belediyesinin 2019 yılında bir yıllık evsel atık miktarının 356.789 ton olarak belirtildiği, yapılan hesaplamalar çerçevesinde idarece istenilen miktarın gerçekleşen miktarın çok üzerinde olduğu, aktarılan doküman düzenlemeleri nedeniyle araçların yarısının çalıştırılmayacağı ve mevcut yüklenici lehine avantaj sağlanacağı ve ihalenin iptal edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
- Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin (e) bendinde “1) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.
2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konuşu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.
3) Kurum, hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı ya da niteliği itibarıyla bu sonucu doğurup doğurmadığı hususunda (2) numaralı alt bentte sayılan kriterleri ayrı ayrı ya da birlikte dikkate almak suretiyle usul ve esaslar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1. Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirilecektir.
78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.
…
78.1.3. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir. …” açıklaması,
İhaleye ait İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu hizmetin;
a) Adı: Evsel ve Katı Atıkların Toplanması, Taşınması, Nakli ve Çevre Temizliği Amacı İle Araç Kiralanması Hizmet Alımı İşi
b) Miktarı ve türü: Esenyurt ilçesi sınırları dahilinde Atıkların Toplanması ve Nakli, Cadde, Sokak ve Pazar Yerlerinin El ve Makine İle Süpürülmesi, Yıkanması, Çöp Konteynerlerinin Yıkanması işi kapsamında 122 taşıt/araç sürücüsüz kiralama hizmet alımı …” düzenlemesi,
İhaleye Ait Teknik Şartname’nin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde “Bu şartname; Yüklenici ile İdare arasında Esenyurt Belediyesi sınırları dâhilindeki kaba ve evsel nitelikli atıkların toplanması ve nakli; cadde, sokak, park, meydan vb. diğer kamusal alanların temin edilen taşıt ve araçlar ile temizlenmesi, yıkanması, süpürülmesi; pazar yerlerindeki atıkların toplanması, nakli ve yıkanması; atık konteynerlerinin yıkanıp, dezenfekte edilmesi vb. kapsamında taşıtların yakıt dahil sürücüsüz kiralanmasına yönelik genel ve teknik özellikleri kapsar.” düzenlemesi,
Anılan Şartname’nin “Çalışma kapsamı ve esasları” başlıklı 4’üncü maddesinde “… 4.2 İhale kapsamında çalıştırılacak araçların idarenin sevk ve idaresinde kullanılmasına yönelik şoför, operatör, işçi vb. personel ihtiyacı idare tarafından sağlanacaktır.
…
4.20 Yüklenici firma taşıt bakım, onarım, tamir işlerinin hızlı ve seri olması amacı ile, şantiye ve araç park alanında veya kendi belirlediği alanda taşıt tamir, bakım, onarım kademesi kuracak ve gerekli alet, edevat, malzeme ve ilgili teknisyen/usta, yardımcı işçi personeli kendi tedarik edecektir. Tüm araçların idare ve yüklenici firma ile iletişim ve kontrolünün sağlanması amacı ile ilgili yüklenici firma kendi şirketine ait bir sorumlu personel bulunduracak ve bu iş kapsamında sürekli idare ile iletişim halinde olacaktır. Araçların genel takip, bakım, onarımı, tamiri vb. kapsamada sorumlu personel ve diğer teknisyen, usta/yardımcı işçi personellerin çalışma koşul, ücret, mesai, sosyal haklar vb. esasları Belediyemiz ile ilişkili olamayacak olup tamamen yüklenici firmaya ait olup araçların bakımı, onarımı vb. kapsamda değerlendirilecektir.
4.21 Yüklenici firma şantiye alanında veya araç park alanında tüm araç ve taşıtların genel iç ve dış temizliği amacı ile en az 3 adet, basınçlı su ile taşıt yıkama ve temizliği istasyonu kuracak, bunun için gerekli makine, malzeme, alet, edevat vb. araç gereci (Bu iş kapsamında yeterli özelliklerde, elektrikli basınçlı yıkama makinesi (sıcak/soğuk yıkama, depolu, min. 200 bar), köpük/deterjan püskürtme makinesi (min. 4 bar, 100 lt. depolu), araç içi süpürge, kova, araba yıkama fırçası, oto yıkama şampuanı, sıvı deterjan, su vb.) bulunduracaktır. Çöp toplama taşıtları ve diğer taşıtlar ayrı bölmelerde yıkanacak şekilde istasyonlar kurulacaktır. Bu istasyon iş süresince sürekli faal olacaktır. İlgili pozundaki tariflere göre her temizliği yapılan taşıt için ödeme yapılacaktır. Bu kapsamda yüklenici bünyesinde çalıştırılacak araç yıkama işçileri yeterli sayıda ve idarenin vardiya sistemine uygun şekilde çalışacaktır, gece ve gündüz gerekli sayıda işçi bulundurulacaktır. İş kaleminin aksatılması veya verilen talimatı uygulamama durumunda her bir aksaklık için sözleşme bedelinin ‰ 0,1’i (On binde bir) cezai işlem uygulanacaktır. Poz kalemi üzerinden ödeme yapılacak işe ait çalışacak işçiler yüklenici işçisi olup ücret, mesai, tazminat, yemek, yol, giysi, SGK, sosyal haklar vb. tüm esasları Belediyemiz ile ilişkili olmayacak, puantaj tutulmayacaktır. Çalışma alanı araçların gireceği şekilde olup, üç yönü kapalı olacak ve çevresinde gerekli İş Sağlığı ve Güvenliği mevzuatlar dahilinde yerine getirilecektir. Çalışma alanında araçlardan çıkan çöp, artık vb. kirlilikler her işlemin ardından temizlenecek, alan her zaman temiz ve hijyen koşullarına uygun kötü kokuyu engelleyici tertip, düzen alınmış şeklinde olacaktır. Araçların temizliği amacı ile kullanılacak su idarece sağlanacaktır.
4.22 Yüklenici firma kendine ait araç park ve şantiye alanı ile, tüm taşıtlarda İş Sağlığı ve Güvenliği mevzuatları dahilinde gerekli önlemleri almış ve güvenliği riske ve tehlikeye atacak hiçbir araç/taşıt bulundurmayacaktır. Tüm taşıtların (arazi binek araçlar hariç) üzerinde gerekli çalışma koşullarını belirtir çalışma programı/listeler ile gerekli uyarıları belirtir levha, yazı, logo vb. bulunacaktır. Tüm çalışma alanlarında İş Sağlığı ve Güvenliği konusunda Belediyenin görevli İş Yeri Hekimi, İş Güvenliği Uzmanı ve Kontrol Görevlilerinin talimat ve yönergelerine uyulacaktır. Herhangi bir uygunsuzluk durumunda veya verilen talimatı uygulamama durumunda sözleşme bedelinin ‰ 0,1’i (On binde bir) cezai işlem uygulanacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır.
İnceleme konusu ihalenin Esenyurt Belediye Başkanlığı Temizlik İşleri Müdürlüğü tarafından açık ihale usulüyle ve birim fiyat teklif alınmak üzere gerçekleştirilen “Evsel ve Katı Atıkların Toplanması, Taşınması, Nakli ve Çevre Temizliği Amacı ile Araç Kiralanması Hizmet Alımı” işi olduğu, ihalede 49 adet doküman edinildiği, 4 istekli tarafından teklif sunulduğu, 2 isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması sonucunda ihalenin Harman İnşaat Ticaret ve Sanayi A.Ş. üzerinde bırakıldığı, Atlas İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin ise ekonomik açıdan ikinci en avantajlı teklif sahibi olarak belirlendiği görülmüştür.
Yukarıda yer verilen ihale dokümanı düzenlemelerinden, söz konusu hizmetin Esenyurt Belediyesi sınırları içerisinde kaba ve evsel nitelikli atıkların toplanması ve nakli, cadde, sokak, park, meydan vb. diğer kamusal alanların temizlenmesi, yıkanması, süpürülmesi, pazar yerlerindeki atıkların toplanması, nakli ve yıkanması, atık konteynerlerinin yıkanıp, dezenfekte edilmesi amaçlarıyla yakıt bedeli yükleniciye ait olmak üzere sürücüsüz 122 adet aracın kiralanması işi olduğu anlaşılmış, ayrıca iş kapsamında çalıştırılacak olan araçların idaresinde yer alacak şoför, operatör, işçi vb. personel ihtiyacının idare tarafından sağlanacağının belirtildiği; diğer taraftan idarece gerçekleştirilen yaklaşık maliyet hesaplamalarında işçiliğe ilişkin bir maliyet hesaplamasının yapılmadığı tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fırkasının (e) bendinde 696 sayılı KHK ile yapılan değişiklikle, anılan maddede sayılan idarelerin ilgili bütçelerden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri, ihale dokümanı düzenlemeleri ve yapılan tespitler çerçevesinde, iş kapsamında çalıştırılacak olan taşıtların bakım, onarım, yıkama ve tamir işlerinin yapılması amacı ile yüklenici tarafından yeterli sayıda işçi bulundurulması gerektiği, ayrıca idare ve yüklenicinin iş kapsamında sürekli olarak iletişiminin sağlanması amacıyla yüklenici tarafından bir sorumlu personel bulundurulmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerden ihalenin personel çalıştırılmasına yönelik bir ihale olduğu anlamının çıkarılamayacağı, ihale dokümanı düzenlemeleri ile idarece gerçekleştirilen yaklaşık maliyet hesabı incelendiğinde başvuruya konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının yukarıda aktarılan kriterlerine uymadığı, dolayısıyla söz konusu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmadığı ve niteliği itibariyle bu sonucu doğuracak şekilde bir alım yapılmadığı, yüklenici tarafından yeterli sayıda personel ile araçların bakım, onarım ve tamir işlerinin yerine getirilmesinin ve işin idaresi sırasında idare ile irtibat kurma maksadıyla personel bulundurulmasına ilişkin yapılan düzenlemelerin 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye aykırılık taşımadığı anlaşıldığından, başvuru sahibinin bahse konu iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
|
