BELEDİYELERİN ÇIKMIŞ OLDUĞU BAZI İHALELERİN İPTALİNE YÖNELİK BAŞVURULAR VE KİK DEĞERLENDİRMESİ
Son dönem karşılaştığım itiraz konularından bir de 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacağı, Teknik Şartname’de ve Birim Fiyat Teklif Cetveli’nde yer verilen iş kalemlerinden hareketle (ÖZELLİKLE PARK BAKIM İŞLERİ OLARAK YAPIM İHALESİ ŞEKLİNDE İHALEYE ÇIKILAN İŞLER AÇISNDAN) Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1’inci maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edileceği belirtilen işlerden olduğu, bu bakımdan ihale konusu işin yapım işi olarak ihale edilemeyeceği, ihalenin iptal edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmektedir.
ÖNCELİKLE BU KONUDA KİK KARARLARININ ÇOK DA İSTİKRARLI OLMADIĞINI SÖYLEMELİYİM.
Konuya ilişkin mevzuatta;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde “Bu Kanunun uygulanmasında;
Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları,
Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri,
Yapım: Bina, karayolu, demiryolu, otoyol, havalimanı, rıhtım, liman, tersane, köprü, tünel, metro, viyadük, spor tesisi, alt yapı, boru iletim hattı, haberleşme ve enerji nakil hattı, baraj, enerji santrali, rafineri tesisi, sulama tesisi, toprak ıslahı, taşkın koruma ve dekapaj gibi her türlü inşaat işleri ve bu işlerle ilgili tesisat, imalat, ihzarat, nakliye, tamamlama, büyük onarım, restorasyon, çevre düzenlemesi, sondaj, yıkma, güçlendirme ve montaj işleri ile benzeri yapım işlerini,
… İfade eder.” hükmü,
Anılan Kanun’un “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemez.” hükmü,
Aynı Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde “Bu Kanun kapsamındaki idarelerce mal veya hizmet alımları ile yapım işleri için ihaleye çıkılmadan önce aşağıda belirtilen hususlara uyulması zorunludur:
…
e)
1 ) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.
2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.
3) Kurum, hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı ya da niteliği itibarıyla bu sonucu doğurup doğurmadığı hususunda (2) numaralı alt bentte sayılan kriterleri ayrı ayrı ya da birlikte dikkate almak suretiyle usul ve esaslar belirlemeye yetkilidir. …” hükmü,
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1. Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirilecektir.
78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.
…
78.1.3. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir. …” açıklaması yer almaktadır.
Konuya ilişkin KİK kararında; ihale konusu işe ilişkin 74 iş kaleminin ilçesinde hâlihazırda mevcut olan park ve alanlarda peyzaj düzenlemesine (bitki temini ve dikimi) ilişkin olduğu, diğer bir ifadeyle inşaat işine ilişkin çevre düzenlemesi mahiyetinde olmadığı ve söz konusu işin süresinin Sözleşme Tasarısı’nda 510 gün olarak düzenlendiği yani süreklilik arz ettiği anlaşıldığından, Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan “niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işleri, refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edileceği” şeklindeki açıklamalar doğrultusunda söz konusu iş kalemlerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan benzer bir hususa ilişkin KİK kararında ihale konusu işteki yapısal ve bitkisel peyzaj işlerinin birbirini tamamlayıcı nitelikte, bütünlük arz eden işlerden olduğu, bu kapsamda düzenleme yapılacak sahanın sert zemin imalatları (kazı, dolgu, beton vb.), elektrik tesisatı, sulama tesisatı, kent mobilyaları (bank, çöp kovası vb.) ve bitki materyali (ağaç, çalı, yer örtücü, çim, mevsimlik çiçek vb.) işlerinin peyzaj düzenlemesinin bileşenlerini oluşturduğu ve bu bileşenlerin birbirlerinin tamamlayıcısı niteliğinde olduğu, dolayısıyla söz konusu yapım işi kalemleri ile hizmet ve mal alımı iş kalemleri arasında doğal bir bağlantı olduğu, diğer taraftan Kamu İhale Genel Tebliği’nde yapım işleri arasında ismen sayılmayan bir işin yapım işi olarak kabul edilebilmesi için, bu işin yapılma tekniğinin ismen sayılan işlere benzerliğinin yanında, uygulama projesini ya da kesin projeyi de kapsayan Teknik Şartname’ye dayanması, yapım müteahhidinin deneyiminin arandığı ve onun uzmanlık alanına giren işlerden olması, vasıfsız işgücünden ziyade ağırlıklı olarak malzeme, makine ve ekipman girdisine ihtiyaç duyulması ve istisnalar dışında fen ve sanat kurallarına uygun olarak bir eserin meydana getirilmesi koşulunun aranması gerektiğinin düzenlendiği, bu kapsamda şikayete konu ihalenin dokümanı incelendiğinde, anılan ihalenin, ihale dokümanında yer alan kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine dayalı olarak, idarece hazırlanmış birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı usulüyle gerçekleştirileceği, bu kapsamda ihale dokümanında “Tarabya soğuk suyu yapısal peyzaj işi”, “Sakarya Karasu projesi” ve “İhsaniye suyu yapısal peyzaj işleri”ne ilişkin 3 adet projenin yer aldığı ve ayrıca idare tarafından ihale dokümanı kapsamında kullanılmak üzere yüklenicilerden bir takım iş makinelerinin istendiği (ekskavatör, arasöz, silindir, bekoloder, traktör, asfalt kesme makinesi, vb.), görülmüştür. Sonuç olarak yukarıda belirtilen mevzuat düzenlemeleri ve ihale konusu işin niteliği ile iş kapsamında gerçekleştirilecek yapım işlerinin miktarı ve kapsamı dikkate alındığında, idarece bahse konu işlerin yapım işi olarak gerçekleştirilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
ÖZETLE BENZER HUSUSTA KİK ilk kararında işin niteliği itibariyle hizmet alımı olduğu ve belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesine çıkamayacağına karar vererek İHALENİN İPTELİNE KARAR VERMİŞ iken, bir başka kararında alımın niteliği itibariyle YAPIM İŞİ OLDUĞUNA KARAR VERMİŞTİR.
KONUYA İLİŞKİN MAHKEME KARARKARINDA DA FARKLI DEĞERLENDİRMELERİN OLDUĞUNU SÖYLEYEBİLİRİZ.
