Hakediş ödemelerinde kamu zararının tespiti ve sorumluluk
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci madde sinde “Kamu zararı”, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” olarak tanımlanmıştır.
Kamu görevlilerince idareye verilen zararlar “kontrol, denetim ve inceleme aşamlaarında veya Sayıştay’ca kesin hükme bağlama ya da mahkemelerce yargılama” sonucunda tespit edilebilir.
4735 sayılı KİSK’in Görevlilerin ceza sorumluluğu başlıklı 28’,nci maddesinde yer alan;
“Muayene ve kabul komisyonlarının başkan ve üyeleri, yapı denetim görevlileri ve ihtiyacın karşılanma sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin, görevlerini kanunî gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturulması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir.”
hükmü uyarınca kamu görevlileri tarafından sözleşme yönetimi sürecinde idareye verdikleri zarar genel hükümler uyarınca kendilerinden tazmin edilecektir.
4735 sayılı KİSK’in Yapı denetim görevlilerinin sorumluluğu başlıklı 31 inci maddesinde;
“Yapı denetimini yerine getiren idare görevlileri, denetim eksikliği nedeniyle işin fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapılmamasından ortaya çıkan zarar ve ziyandan onbeş yıl süre ile yüklenici ile birlikte müteselsilen sorumludur. Ayrıca haklarında 28 inci madde hükümleri uygulanır.”
hükmüne yer verilmiştir.
Bu kanun maddelerinden de anlaşılacağı üzere yapı denetim görevlilerinin, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmamaları, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketde bulunmaları halinde bu fiil veya davranış kamu zararına sebep olmuşsa ortaya çıkan zararın kendilerine ödettirilmesi gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde;
“Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
hükmüne yer verilmiştir. Bu hüküm uyarınca, bir mali işlerin gerçekleştirilmede görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, gerçekleştirme işlemini yapan memurun, yetkili ve göreli olması ve yapılan giderin de bu görevli tarafından düzenlenip imzalanan belgeye dayanıyor olması zorunludur. Bir başka deyişle, yukarıda anılan belge ve imza olmadan ödeme emri belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir. Aynı şekilde, belgeyi düzenleyenin de gerçekleştirme konusunda yetkisinin bulunması ve harcama talimatı ile veya sair surette amir tarafından görevlendirilmiş olması gerekmektedir.
Bu anlamda gerçekleştirme belgelerinin hazırlanması, taslak metinlerin yazılması, temize çekilmesi, kaydedilmesi, bilgisayara giriş yapılması gibi yardımcı hizmetlerin gerçekleştirme görevi kapsamında değerlendirilmesi mümkün bulunmamaktadır. Yani ödeme evrakının ödeme birimlerine iletilmesi, bilgisayarda düzenlenmesi gibi yardımcı hizmetlerde çalışan görevlilerin sorumluluğu bulunmamaktadır. Netice itibari ile bu görevliler, bu işin gerçekleştirilmesinde harcama yetkilisi tarafından görevlendirilmemişlerdir. Bir mali işlemin gerçekleşmesinde görevli olanların sorumluluğu belirlenmesinde bu görevlilerin yetki ve sorumluluğunun bulunması gerekir.
..kararında;
“…görevlilerin, görevlerinin niteliği, görev süreleri ve kontrol yönetmenliği de dikkate alınmalı, inşaatta tesbit edilecek eksiklik ve kusurların niteliğine göre herbirisinin sorumluluk derecelerinin saptanarak hüküm kurulması…”
..kararında;
“…bu belgeleri imzalayanların hangi ünvan ve sıfatla imzaladıklarının belirlenmesi, o ünvan ve sıfattaki kişilerin yetki görev ve sorumlulukların neler olduğunun da kuruluş kanunları, tüzük, yönetmelik ve yönerge hükümlerine göre açıklığa kavuşturulması, bundan sonra her bir görevli tarafından yapılması gereken işlemlerle yapılan işlemlerin karşılaştırılarak fazla ödemenin yapılmasında ve idarenin zarara uğratılmasında ihmal ve kusurlarının bulunup bulunmadığının, ihmal ve kusurları varsa sorumlu oldukları miktarın tespiti gerekir.”
… kararında;
“hakediş raporunda yapılan incelemede demir fiyat farkı hesabını içeren hakedişin ilgili sayfalarını inşaat teknikeri tarafından düzenlendiği, elektrik ve mekanik işlerine ait sayfaların ise elektrik ve makine teknikerleri tarafından düzenlendiği, hakedişin son sayfasında düzenleyenler bölümünde ise tümünün imzalarının bulunduğu tespit edilmiştir.
İlamda ise, düzenleyenler bölümünde imzası bulunanların hepsinin sorumlu tutulduğu görülmüştür.
…., fazla ödemenin dayanağı olan belgeyi düzenleyen ve onu onaylayanın sorumluluğu esastır. Hakedişin fiyat farkına ilişkin bölümünü düzenleyen kişi inşaat teknikeridir. İlamda düzenleyen olarak sorumlu tutulan elektrik ve makine teknikerleri fazla ödemeye neden olan her hangi bir belge düzenleme işlemi yapmamışlardır. Zira fazla ödemeye veya inşaat mühendisi gibi inşaat işinin uzmanı değil elektrik ve makine işinin uzmanıdırlar ve hakedişin kendi uzmanlık alanına ilişkin kısımlarını düzenlemişlerdir. Kendi bölümlerinde de fazla ödeme doğuran bir yanlışlık tespit edilmemiştir. Dolayısıyla bu kişilerin sorumluluğa iştirak ettirilmeleri mevzuat açısından isabetli olmamaktadır.”
kararı verilmiştir.
…. ile;
“5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir. Ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur. Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir. Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde, görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir. Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine”
karar verilmiştir.
Sorumluluğun tespiti için; öncelikle imzalanan belgelerin fazla ödemeye sebebiyet veren belgelerden olup olmadığının belirlenmesi gerekir. Örneğin fazla ödeme birim fiyatlardan veya hatalı poz uygulamasından kaynaklanmışsa yeni birim fiyat tutanakları ve analizleri; metrajdan kaynaklanmışsa röleve, ataşman, yeşil defter, metraj listeleri, tartı tutanakları; işin eksik ve kusurlu yapılmasından kaynaklanmışsa geçici kabul tutanakları ve sair belgeler ara ve kesin hakedişler ile kesin hesap fişi yanında fazla ödemeye sebebiyet veren belgeler olabilecektir. İkinci olarak bu belgeleri imzalayanların hangi unvan ve sıfatla imzaladıklarının belirlenmesi, o unvan ve sıfattaki kişilerin yetki, görev ve sorumlulukların neler olduğunun da kuruluş kanunları, tüzük, yönetmelik ve yönerge hükümlerine göre açıklığa kavuşturulması, bundan sonra her bir görevli tarafından yapılması gereken işlemlerle yapılan işlemlerin karşılaştırılarak fazla ödemenin yapılmasında ve idarenin zarara uğratılmasında ihmal ve kusurlarının bulunup bulunmadığının, ihmal ve kusurları varsa sorumlu oldukları miktarın tespiti gerekir.
İdarelerin harcamalarında, harcama yetkilisi, muhasebe yetkilisi ve mali hizmetler biriminde ön mali kontrolü yapanlar hariç, bir giderin gerçekleştirilmesi sürecinde yer alan diğer tüm görevliler gerçekleştirme görevlisidirler. Daha somut bir şekilde açıklamak gerekirse, giderin yapılmasına ihtiyaç gösteren, yaklaşık maliyeti hesaplayan, piyasa fiyat araştırmasını yapan, ihale dokümanını hazırlayan (teknik şartname, idari şartname vb.), ihale komisyonunda görev alan, kontrol ve denetim gibi oluşturulan komisyonlarda görev alan, muayene ve kabul iş ve işlemlerini yapan, taşınır işlemlerini yapan görevliler ile ödeme emri belgelerini düzenleyen görevliler gerçekleştirme görevlisi olarak kabul edilmektedir.
Bu kapsamda gerçekleştirme görevlileri iki grup olarak değerlendirilebilir:
Bunlardan birinci grup, ilgili mevzuatına göre düzenlenmesi gerekip ödeme emri belgesine eklenen belgeleri (hakediş, muayene kabul evrakı, vb.) düzenlemekle görevli olan kişiler veya bu görevi ifa için kurulan komisyonlarda görevli olanlardır. Bu görevliler harcamanın gerçekleştirilmesi aşamasında fiili olarak görev alan ve icrai işlem tesis eden görevlilerdir. Bu kapsamda; ödeme emri belgesine eklenmesi gereken gerçekleştirme belgelerini (hakediş, muayene kabul evrakı, vb.) düzenlemek ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisine teslim etmekle görevlidir. Bahse konu gerçekleştirme görevlileri yerine getirdikleri işlemle sınırlı olarak sorumludurlar. Örneğin muayene ve kabul komisyonunda görevli olması sebebiyle gerçekleştirme görevlisi olarak sayılan bir kamu görevlisi harcamanın sadece muayene ve kabul işlemleri ile sınırlı olarak sorumlu olacaktır. Aynı şekilde kontrol teşkilatında yer alan görevliler gerçekleştirme görevlisi olarak harcamanın sadece hakediş içeriğindeki ödemelerle sınırlı olarak sorumlu olacaktır.
İkinci grup ise harcama yetkilisi tarafından ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen ve bu belgeyi düzenleyen gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayanlardır. 5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesinde de belirtildiği üzere ödeme emri belgesi harcama yetkilisi tarafından belirlenecek gerçekleştirme görevlileri tarafından düzenlenecektir.
Harcama yetkililerince görevlendirilen bu gerçekleştirme görevlileri düzenledikleri ödeme emri belgesi ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğunu da araştırıp ödeme emri belgesini düzenleyecektir. Bu bakımdan sadece ödeme emri belgesini imzalamaktan dolayı değil, ödeme emri belgesine bağlanan tüm belgelerin sıhhatinden de sorumlu olacaklardır.
KİGT’nin Yapım işleri ile hizmet alımlarının denetim ve kontrollük iş ve işlemleri başlıklı 24üncü maddesinde;
“Söz konusu açıklamalar çerçevesinde;
- a) Yapım işleri ile mal veya hizmet alımlarının denetim ve kontrol iş ve işlemlerinin 4734 sayılı Kanun ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ile Kurum tarafından çıkarılan diğer mevzuata uygun yapılması,
- b) İdarelerin denetim ve kontrollük iş ve işlemlerini düzenleyen mevcut mevzuatının, yukarıda belirtilen Kanun ve diğer mevzuat hükümlerine aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilmesi,”
hükmüne yer verilmiştir. Bu düzenlemeye göre Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliğine göre yapı denetim işlemleri yerine getirilebilecek, ancak söz konusu Yönetmeliğin 4734 ve 4735 sayılı Kanun ve bu Kanunlara dayanılarak hazırlanan yönetmelik, şartname ve sözleşme hükümlerine aykırılık taşıyan hükümleri uygulanmayacaktır. Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliğine göre kontrol örgütü; kontrol amiri, kontrol şefleri, kontrol mühendisleri, kontrol yardımcıları ve sürveyanlar ile diğer yardımcı elemanlardan oluşmaktadır. Yapı denetim işi, işin nitelik ve büyüklüğüne göre bir ekip tarafından yürütülmesi öngörülmüştür. Yapı denetime ilişkin sorumluluğun tüm kontrol örgütünü kapsayıp kapsamayacağı veya hangilerini kapsayacağı hususu tartışmalı bir konudur. Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliği’nde; kontrol örgütünün kontrol amiri, kontrol şefi, kontrol mühendisi, kontrol yardımcısı ve sürveyandan oluştuğu belirtilerek görev, yetki ve sorumlulukları açıklanmış, bu kişilerin imzaladıkları evrakların içeriğinden ve sonuçlarından sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Konuya ilişkin olarak kanaatimizce; hiyerarşik bir yapılanma şeklinde oluşturulan ve sıralı biçimde görevleri belirlenen kontrol teşkilatının tamamının sorumlu tutulması gerektiği öncelikli bir husustur. Bu minvalde; inşaat iş gruplarından doğan bir sorumluluğun kontrol mühendisi olarak görevlendirilen inşaat mühendisi veya mimar ile birlikte kontrol şefi ve kontrol amiri olarak görevlendirilen teknik işlerin tamamına ait olmalıdır. İşin farklı mühendislik dallarına ait bölümlerinde ortaya çıkan zarar ve ziyandan da o bölümün kontrolünü yapan kişiler sorumlu tutulmalıdır. Örnek vermek gerekirse; bir bina inşaatında fen ve sanat kurallarına aykırı işler inşaat grubu içerisinde gerçekleşmişse veya mevzuata uymayan hatalı bir hesaplama yapılmışsa, bu sonucun ortaya çıkışında denetim eksikliğinden söz edilemeyecek olan elektrik ve makine mühendislerine sorumluluk yöneltilmemelidir. Kontrol amiri işin idari ve teknik bakımdan yönetim ve denetiminden sorumludur. Kontrol Şefi ise Kontrol Amirinin yardımcısı olup, kontrol mühendislerini denetlemekle görevli ve sorumludur.
Sonuç olarak hakedişlerde yapılan ödemelerden sorumlu kişilerin gerçekleştirme görevlilerinin olacağı, gerçekleştirme görevlilerini iki grup olarak değerlendirmek gerektiği, ilk olarak kontrol teşkilatında yer alan ve ödeme belgele eki olan hakediş dosyasını düzenleyen görevlileri, ikinci olarak ise ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen ve bu belgeyi düzenleyen gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayan görevliler olarak değerlendirmek gerekir. 5018 sayılı Kanunda her ikisine birden Gerçekleştirme Görevlisi olarak ele alınmaktadır. Yukarıda belirtilen Yargıtay Kararları, Sayıştay Kararları ve diğer mevzuatlar gereği Gerçekleştirme Görevlileri imzaladıkları hakedişlerden müşterek ve müteselsil olarak görevlilerin görevlerinin niteliği, görev süreleri dikkate alınarak sorumlu tutulacaklardır. Bu minvalde; inşaat iş grubunda doğan bir sorumluluğun kontrol mühendisi olarak görevlendirilen inşaat mühendisi veya mimar ile birlikte kontrol şefi, kontrol amiri ve gerçekleştirme görevlisi (ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen ve belgeyi düzenleyen gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayandır) ile müşterek ve müteselsil olarak eşit derecede sorumlu tutulacaklardır.
