“200.000 m² kilit parke, 150.000 adet bordür ve 100.000 adet yağmur oluğu yapım iŞi” gibi imalat miktarları belirtilmek suretiyle yaptırılan işlerin, Mahal listeleri ve uygulama projeleri olmadan, anahtar teslim götürü bedel üzerinden ihale edildiği, ancak bunların ödemelerinin birim imalat miktarlarının pursantaj hesabıyla belirlenen birim fiyatlarıyla çarpılmak suretiyle yapıldığı görülmüştür. Bir anlamda işin ihalesi anahtar teslim götürü bedel, ödemesi birim fiyat usulüyle yapılmaktadır.
Yapım işleri genel Şartnamesinin tanımlar başlıklı 4.maddesinde;
“Anahtar teslimi götürü bedel sözleşme: Uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için yüklenicinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden yapılan sözleşmeyi,
Birim fiyat sözleşme: Ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine dayalı olarak idarelerce hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile yüklenici tarafından bu iş kalemleri için teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarların toplamı üzerinden yapılan sözleşmeyi…. ifade eder” denilmiştir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 5-1/c maddesinde;
“Arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Uygulama projesi bulunan işlerde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işlerde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, işlerde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Bu işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabilir.” denilmiştir.
Yukarıdaki hükümlerden anlaşılacağı üzere, uygulama projeleri yapılamayan, imar veya güzergah değişikliği muhtemel olan bu işlerde birim fiyat teklif alınmak suretiyle ihale yapılması gerekmektedir. Anahtar teslim olarak ihale edilen işlerde yapılacak işlerin birim fiyatları belli değildir. Çünkü yukarıdaki tanımda da belirtildiği gibi bu işlerde yüklenici işin tamamı için fiyat teklifi vermektedir. Esasen yaklaşık maliyete esas olan pursantajlar kullanılarak yapılan imalatların fiyatlandırılması, anahtar teslim götürü bedel ihale tanımlamasına ve işin mevzuatına uygun düşmemektedir. Bu durum, iş artış ve eksilişlerinin fiyatlandırılmasında da mevzuata uymayan hususların ortaya çıkmasına sebep olmaktadır.
***
- Bazı ihalelerde işin süresi ve ihale usulünün tespitinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda sayılan ilkelerin gözetilmemesi
İş Makinesi Kiralaması işine ait ihalenin Kanunun 21/b maddesi uyarınca pazarlık usulü ile yapılmasının şartlarının oluşmadığı tespit edilmiştir.
İhaleye konu olan kiralama işinin ihale prosedürlerini düzenleyen 4734 sayılı Kanunda işin süresi ve yaklaşık maliyeti işin ihale usulünü belirleyen en önemli göstergeleridir. İşin süreklilik arz eden hizmet alımlarından olduğu anlaşılmıştır. Süreklilik arz eden hizmet alımlarında ihale sürecini durduran haller belliyken ve işin süresi daha net öngörülebilecekken 3 aylık bir süre için ihale edilmesi gereken işin Kamu İhale Kurulu kararlarıyla kabul edilen makul süre koşuluna uyulmadan 5 aylık süreyle 21/b maddesine göre ihale edildiği görülmüştür.
Kamu İhale Kurulu kararlarıyla da istikrar kazanan görüş uyarınca idarelerce kaynakların verimli kullanılması ve rekabet ilkelerini gözetilerek, Pazarlık usulüyle yapılan ihalelerde sürenin 3 ay gibi kısa tutulması gerekmektedir. 5 ay için pazarlık usulü ile ihaleye çıkılması Kamu İhale Kurulu kararları ile kabul edilen makul süre koşuluna aykırı olmaktadır.
İhaleye konu işin süresi tespit edilirken, Kamu İhale Kanunu’na hakim olan ilkelerden kaynakların verimli kullanılması ve rekabet ilkeleri gözetilmemiştir.
Kamu idaresi cevabı
Bilindiği üzere “6360 Sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” 06 Aralık 2012 tarih ve 28489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Bu kapsamda Antalya İl sınırları “Büyükşehir Belediyesi Hizmet Sınırları” olarak güncellenmiştir. Mücavir alan içerisinde bulunan İlçe, Belde ve köylere ait temiz su, kanalizasyon ve atıksu ile ilgili tesisler ve işletme/bakım işlerinin yürütülmesi 01.04.2014 tarihinden itibaren Genel Müdürlüğümüz sorumluluğuna geçmiştir. 6360 sayılı yasa ile güncellenen yetki alanımız dâhilindeki devir, tasfiye ve paylaştırma işlemlerine yönelik altyapı çalışmaları 11.09.2013 tarih ve 17613 sayılı Makam Olur’u ile görevlendirilen Komisyon tarafından başlatılmış ve bu çalışma sonucunda Kurumumuza devir olan bölgelerden yeteri kadar iş makinesi devri olmamıştır.
6360 sayılı söz konusu yasanın yürürlüğe girmesi ile … hizmet alanının genişlemesi sebebiyle, 2013 yılında merkez hizmet lokasyonundaki ihtiyaçları karşılamak üzere 2013/117215 numaralı 03.10.2013 tarihli ihale ile 10 adet kazıcı yükleyici, 1 adet lastik tekerlekli ekskavatör temin ihalesi yapılmıştır. Yapılan devirler neticesinde 7 adet kazıcı yükleyici, 2 adet lastik tekerlekli ekskavatör teslim alınmıştır. Alınan araçlardan 2 adet kazıcı yükleyici ve 1 adet lastik tekerlekli ekskavatör hurda durumdadır. Tüm ilçelerin ihtiyaçları üzerinde yapılan tespit ve incelemeler sonucunda gelen talepler neticesinde 40 adet daha iş makinesinin kiralanmasına ihtiyaç duyulduğu ve ana ihalenin de devam ediyor olması dolayısıyla 2014 Haziran ayında 40 adet Kazıcı Yükleyici temin edilmek üzere 5 aylık Hizmet alımı ihalesine çıkılmıştır.
Mevcut kiralık iş makineleri merkez hizmet birimlerinde, pazarlık usulü ile kiralanan 40 adet iş makinesi de 14 ilçede kurulan hizmet birimlerinde çalışmalarına devam etmiştir. 2015 yılı için kiralanması düşünülen iş makinesi parkı; mevcut merkez ve ilçe birimlerinde çalışacak iş makineleri sayısı birleştirilerek 55 adet Kazıcı yükleyici ve 5 Adet Lastik Tekerlekli Bek-ho Ekskavatör olmak üzere ihale edilerek kurumumuz merkez ve ilçe birimlerinde hizmete başlamıştır.
Yapılacak olan 3 aylık ihale süresinin sıkıntılı süreci karşılayamayacağı dolayısıyla kurumumuz ihtiyacını gidermeyeceği öngörülerek, tekrar bir pazarlığa meydan verilmemesi ve 2015 yılı başında başlayacak İş Makinesi Kiralama işinde yeknesaklığın sağlanması düşünülerek 5 aylık ihale kararı mutabakata varılmıştır.
2014 yılı araç kiralama ihaleleri için temin edilmesi düşünülen iş makineleri üzerine daha gerçekçi ihtiyaç analizleri yapabilme amacı güdülerek temin süreçlerinin yürütülmekte olduğu, zaten geçmiş yıllarda da başkanlığımızca bu şekilde bir uygulamanın hiçbir zaman yapılmadığı, sadece söz konusu yasa kaynaklı böyle mücbir bir sürecin geliştiği ve bundan sonraki dönemlerde de tenkit sebebi olan koşullara emsal bir ihaleye çıkılmayarak, tenkit ve tavsiyeler ışığında işlem uygulanacaktır.
Sonuç olarak
Kurumca gönderilen cevapta ihalenin pazarlık usulüyle 5 aylık bir süre için yapılmasının rutin bir uygulama olmadığı 6360 sayılı yasa kaynaklı mücbir sebepler yüzünden böyle bir süreç geliştiği, bu koşulların idare tarafından öngörülemediği ifade edilmiştir.
İhtiyacın uygun şartlarla zamanında karşılanmasını teminen, devir, tasfiye ve paylaştırma komisyonu çalışmalarının tamamlandığı 30.03.2014 tarihi itibariyle kurumun kullanabileceği iş makinası adedi kurum tarafından bilinecek durumdadır. İhale çalışmalarına başlanabilmesi için makul bir süre varken, ihtiyacın süresi ve miktarı, komisyon çalışmaların tamamlandığı ve mahalli idareler seçiminin yapıldığı bu tarihten sonra belirlenmemesi, gecikmeye mahal verilmesi sebebiyle ihtiyacın açık ihale usulüyle temin edilemediği değerlendirilmiş olup, cevap yerinde ve yeterli görülmemiştir.
***
…Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğü ile Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne ait 2013 yılı hizmet alımlarında Kamu İhale Kanununda belirtilen özel durumlar oluşmadığı halde pazarlık usulünün uygulandığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Temel İlkeler” başlıklı 5. maddesine göre; “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” Yine aynı maddeye göre “Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usullerdir. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir.”
Yapılan incelemede; Fen İşleri Müdürlüğüne ait personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işinde ocak ayı için 21/f usulü ile, Şubat ayı için ikinci bir 21/f usulü ile kalan 10 aylık süre için açık ihale usulü ile ihalenin gerçekleştirildiği; benzer Şekilde Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne ait personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işinde ocak ayı için 21/f usulü ile kalan 11 aylık süre için açık ihale usulü ile ihalenin gerçekleştirildiği görülmüştür.
Kanunun 21. maddesinin (f) bendinde yer alan pazarlık usulü belli bir parasal limitin altında kalan mal, malzeme veya hizmet alımları için kullanılan bir yöntemdir. Ancak, burada söz konusu hizmetler sürekliliği olan hizmet alımlarıdır ve Kanunun 5. maddesinde yer alan“eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünemez” hükmü de göz önünde bulundurulduğunda sürekliliği olan hizmet alımlarının; saydamlığı, rekabeti, eŞit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun Şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlayacak Şekilde Kanunda öngörülen temel ihale usulleriyle sağlanması gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabı
Fen İşleri Müdürlüğü ile Kültür ve Sosyal işler Müdürlüğüne ait 2013 yılı hizmet alımlarında Kamu ihale Kanununda belirtilen özel durumlar oluşmadığı halde pazarlık usulünün uygulandığı, 4734 sayılı Kamu ihale Kanununun “Temel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesine göre; “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun Şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olmaları ilkeleri konusunda tüm birimler uyarılarak iş ve işlemlerin kanunlar ve yönetmelikler çerçevesinde sonuçlandırılması sağlanacaktır.
Sonuç olarak
Taslak raporda Edirne Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğü ile Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne ait 2013 yılı hizmet alımlarında Kamu İhale Kanununda belirtilen özel durumlar oluşmadığı halde pazarlık usulünün uygulandığı belirtilmişti.
Kurum cevabında, Kamu ihale Kanununun temel ilkeleri doğrultusunda tüm birimlerin uyarılarak iş ve işlemlerin kanunlar ve yönetmelikler çerçevesinde sonuçlandırılmasının sağlanacağı bildirilmiştir. Kamu İhale Kanununda belirtilen özel durumlar oluşmadığı halde pazarlık usulünün uygulanması hususunun izlenmesi gerektiği düşünülmektedir.
***
4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 5′ inci maddesinde belirtilen temel ilkeler uyarınca kamu idareleri;
- Yapacakları ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
- Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünü temel usul olarak, diğer ihale usullerini ise, Kanunda belirtilen özel hallerde kullanmakla yükümlü kılınmıştır.
4734 sayılı Kanun’un pazarlık usulünün anlatıldığı 21’inci maddesinde kamu idarelerinin hangi hallerde pazarlık usulü ile ihale yapabilecekleri belirtilmiştir. Aksi halde Kanunda belirtilen saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırılık oluşacaktır. Uygulamada en fazla pazarlık usulünün (b) bendinde problem yaşanmaktadır. Kanun’un 21’inci maddesinin (b) bendine göre pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesi şu iki durumda mümkün olmaktadır;
1.Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen bir durumun olması,
2.İdare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.
Bu iki durumdan birisi gerçekleştiğinde idareler ancak pazarlık usulü ile ihale yapabileceklerdir. Uygulamadaki sorunlar ise idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların tespit edilmesinde yaşanmaktadır.
4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında, “idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması” halinin varlığı nedeniyle pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesi için, idarelerin planlama, programlama, organizasyon ve ihtiyaçların önceden tespit edilememesi gibi idarenin fonksiyonunu ve görevini gereğince ifa edememesinden kaynaklanan haller haricinde, ortaya çıkan olayın; ihale yapılmasını gerektiren durumdan önce idare tarafından “öngörülemez”, “olağan dışı”, “anormal” nitelikte ve “idarenin iradesinden bağımsız” olması gerekmektedir.
Aşağıdaki detayı belirtilen ve 4734 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin (b) bendine göre pazarlıkla ihale edilen işler, yukarıda belirtilen hususlar açısından değerlendirildiğinde;
a)İşlerin, hiçbirinin, İdare tarafından öngörülemez, olağan dışı, anormal nitelikte ve İdarenin iradesinden bağımsız olarak gerçekleşmiş olmadığı,
b)Yapılan uygulamayla, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünün, temel usul olmaktan çıkarıldığı ve pazarlık usulünün genel bir uygulama haline getirildiği,
c)Bu şekilde, ihalelerde, saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlilik ve
kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin ihlal edildiği, anlaşılmaktadır.
Kamu idaresi cevabı
Pazarlık usulü ihalelerinin ihale talebi yapılırken ilgili birim tarafından gerekçeleri belirtilerek, Yönetim Kurulu kararı ile “4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/b maddesine” istinaden ihaleye çıkarılmasına karar verilmektedir.
Ayrıca 6360 sayılı Yasa ile hizmet alanımızın genişlemesi ve önceden öngörülmeyen taleplerin artması neticesinde pazarlık usulü ihaleye çıkılmak zorunda kalınmıştır. Bundan böyle; 4734 Kamu İhale Kanununun; “Pazarlık usulü Madde 21-Aşağıda belirtilen hallerde pazarlık usulü ile ihale yapılabilir:
- b) Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülmeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.” Hallerinin dışında ihaleye çıkılmamasına azami gayret gösterilecek olup, görüşleriniz doğrultusunda iş ve işlemler yapılacaktır.
Sonuç olarak
Kamu idaresi tarafından bulgumuza verilen cevapta, 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamına göre yapılacak ihalelerde, Kanunda belirtilen şartlar oluşmadan pazarlık usulü ile ihaleye çıkılmaması konusunda azami dikkat ve hassasiyetin gösterileceği belirtilmiştir.
Bulguda genel olarak, kamu idaresi tarafından kamu kaynağı kullanılarak yapılan alımlarda pazarlık usulünün genel bir uygulama haline getirildiği ve bunun sonucunda ihalelerde, saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlilik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin ihlal edildiği hususları vurgulanmıştır. Ayrıca bu madde kapsamında yapılan ihale sayısı ve sözleşme bedellerine baktığımızda, esasında kamu idareleri tarafından şartlar oluştuğunda başvurulabilecek istisnai bir uygulama olan “pazarlık usulünün” ilgili kamu idaresi için genel bir uygulama haline geldiği görülmektedir. Bu sebeplerden ötürü izleyen yıl denetimlerinde bu hususun dikkate alınması ve izlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
***
- Usulüne uygun olarak ihale süreci başlatılmadan 4734 sayılı Kanun’un 21/b bendine göre ihaleye çıkılması
2014 Yılı İhale süreçlerinin incelenmesinde 29 kişilik otobüs ve şoför personel kiralama işi ile ilgili …TL ve ..TL bedelli işler ile …TL bedelli güvenlik hizmet alımı işi …TL bedelli yemek temini işi için ihale süreçleri uygulanmadan, Kamu İhale Kanununun 21/b maddesine göre ihaleye çıkıldığı görülmüştür
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Pazarlık Usulü” başlıklı 21 inci maddesinin (b) bendinde;
“Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması”‘ Hükmü doğrultusunda pazarlık usulü için gereken şartlar oluşmamasına rağmen işin pazarlık usulü ile ihaleye çıkarılması mevzuata aykırıdır.
Ayrıca Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlarının kesintiye uğratılmadan temini başlıklı 20 inci maddesinde ;
“Ancak yılın sonunda ya da ertesi yılın başında çıkılan ihalelerde önceden öngörülemeyen nedenlerle ihale sürecinin uzadığı durumlarda süreklilik arz eden bu alımların kesintiye uğratılmamasını teminen, ihale sonuçlandırılıncaya kadar geçecek süre içindeki ihtiyaçların 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b) bendindeki “idare tarafından önceden öngörülemeyen olaylar” kapsamında değerlendirilerek, anılan madde hükmü ve 62 nci maddenin (ı) bendinde yer alan esaslar da dikkate alınarak aynı Kanunun 21 inci maddesinin (f) bendi ya da 22 nci maddesinin (d) bendinde belirtilen tutarlara kadar olanların bu maddelere göre temin edilebilmesi idarenin yetki ve sorumluluğundadır…” denilmektedir.
Yukarıda belirtilen hükümlerin beraber değerlendirilmesi sonucu; Kamu İhale Kanununun 21-b bendinde belirtilen şartların gerçekleşmemesi nedeniyle yapılan işlemin mevzuata aykırı olduğu düşünülmektedir.
Kamu idaresi cevabı
2014 yılı Mart ayında yapılan Mahalli İdareler seçimleri öncesinde ve/veya seçimleri takiben, süreklilik arz eden alımların kesintiye uğratılmaması ve fakat yeni yönetimin belirleyeceği politikalara uygun alımlar yapılmasını sağlamaya yönelik olarak da birden fazla yıla sari ihaleler yapılıncaya kadar geçecek süreler için yapılmış alımlardır. Bir başka ifade ile, seçimler öncesinde 2014 yılının başlangıcında, sari yıllara yaygın hizmet yüklenmeleri suretiyle alım yapılabilmesi, 5393 sayılı yasanın 67’nci maddesindeki düzenlemenin son cümlesi olan “(…) süresi ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.” ifadesine aykırı düşmektedir. Bu nedenle 2014 yılı başlangıcında yapılacak alımlarda sari yıllara yaygın yüklenmelere ilişkin ihalelerin yapılabilmesi mümkün görülmemiştir. Öte yandan, hangi hizmet(ler)in piyasadan temin edileceği; piyasadan temin edilecek hizmet alımlarının hangilerinin sari yıllara yaygın yüklenme olması gerektiği hususunu takdir yetkisi yeni belediye yönetimine ait olduğundan, bu politikaların belirlenebilmesi için ihtiyaç duyulacak araştırma ve karar verme sürecinde geçen süre bakımından da süreklilik arz eden alımların 4734 sayılı yasanın 19’ncu madde çerçevesinde yapılabilmesi mümkün olamamıştır.
Sonuç olarak
Kamu idaresi cevabında özetle; süreklilik arz eden alımların kesintiye uğratılmaması ve fakat yeni yönetimin belirleyeceği politikalara uygun alımlar yapılmasını sağlamaya yönelik olarak da birden fazla yıla sari ihaleler yapılıncaya kadar geçecek süreler için yapılmış alımlar olarak değerlendirdiklerini belirtmişlerdir.
Öncelikli idare tarafından süreklilik arz eden işlerin yıllara yaygın yapılmasının zorunlu olduğu şeklinde mevzuatı yorumladığı görülmektedir. Oysaki yıllara yaygın yüklenimlere girişilmesi ile ilgili yetki bir mecburiyet değil idareler için getirilmiş bir kolaylıktır. Mahalli idareler seçimlerini gerekçe gösterilerek yıllara sari işlere girişilemeyeceği düşüncesi ve bu düşünce dayanak teşkil ederek bu süre zarfını 21 -b maddesine göre ihaleler yapılması tarafımızca uygun görülmemektedir. Belirtilen işler için yıllara sari olmayan bir şekilde açık ihale usulü ile işlerin temin edilmesi mümkündür. Konu müteakip yılı denetimlerinde takip edilecektir.
Öneri
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 21/b bendinin mevzuata uygun olarak kullanılması önerilmektedir.
***
- Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ücretsiz taşınması projesi kapsamında yapılan hizmet alım ihalelerinde; açık ihale usulü yerine (21/b maddesi uyarınca) pazarlık usulünün uygulanması
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5 nci maddesinin 4 ncü fıkrasında, Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel ihale usulleri olduğu, diğer ihale usullerinin ise Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceği belirtilmiştir.
Dolayısıyla, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre yapılan ihalelerde, Kanunda belirtilen özel haller dışında açık ihale usulünün kullanılması gerekmektedir.
Denetim kapsamına alınan tüm il/İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerinde gerçekleştirilen denetimlerde; Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullarına ücretsiz taşınmasına ilişkin hizmet alımlarının 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/b maddesi uyarınca pazarlık usulüyle ihale edildiği, tespit edilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Ertesi Yıla Geçen Yüklenme” başlıklı 27 nci maddesinin (d) bendinde taşıma hizmeti, niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan hizmetler arasında sayılmıştır. Ayrıca, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62 ncı maddesinin (b) bendinde ertesi mali yılda gerçekleştirilecek süreklilik arz eden mal ve hizmet alımları için bir önceki mali yıl sona ermeden ihaleye çıkılabileceği düzenlenmiştir.
Nitekim söz konusu taşıma hizmeti alımları İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerince her yıl tekrarlanmaktadır. Ayrıca, eğitim-öğretim yılı takvimi önceden belli olduğu için söz konusu hizmetin hangi tarihler arasında gerçekleştirileceği hususu da bilinmektedir. Bu bakımdan, 4734 sayılı Kanunun 21/b maddesinde yer verilen doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması şartlarının bahsi geçen hizmet alımları için geçerli olduğu söylenemez. Zira her yıl tekrarlanan bu alımlar için pazarlık usulünün kullanılmasına imkân verecek şekilde, aciliyet gerektiren ve idarece önceden öngörülemeyen bir durum söz konusu değildir.
İhale usulünün yanlış seçilmesi, ilgili idarelerin süreklilik arz eden söz konusu hizmet alımları için ihale mevzuatının yanlış yorumlamasından kaynaklanmaktadır. Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin ücretsiz taşınmasına ilişkin hizmet alımlarının yanlış ihale usulü seçilerek gerçekleştirilmesi, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5 nci maddesinde yer alan saydamlık, rekabet, eşit muamele, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması gibi temel ilkelere aykırılık teşkil etmektedir.
Kamu idaresi cevabı
2013-2014 Eğitim-Öğretim yılında özel eğitim öğrencilerinin ücretsiz taşınması ile ilgili Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 17/07/2013 tarihli ve 79523799/1773869 sayılı yazısıyla; özel eğitim öğrenci/kursiyerlerinin taşınmalarına yönelik ihalelerin bu öğrenci/kursiyerlerin ilgili okul/kurumlara kayıt-kabul işlemlerinin tamamlanmasını müteakiben en kısa sürede tamamlanması gerektiğinin bildirilmesine rağmen, Özel eğitime muhtaç öğrencilerin kesin kayıtlarının Rehberlik Araştırma Merkezleri tarafından yönlendirilmesiyle yapıldığı, yönlendirme işlemlerinin Haziran-Temmuz-Ağustos-Eylül aylarına kadar uzaması, Eğitim-öğretime yeni açılan okulların sürekli özel alt sınıf oluşturması, var olan özel eğitim iş okullarının eğitime muhtaç öğrencilere yeterli olmaması nedeniyle bu tür okulların açılma işlemlerinin Haziran-Temmuz-Ağustos aylarına sarkması, Taşıma kapsamına alınacak öğrenci sayılarının netleşmemesi, öğrenci kayıtlarının okul başladıktan sonra da devam etmesi, Rehberlik Araştırma ve Rehabilitasyon Merkezlerinin eğitim öğretim başladıktan sonra da okullara öğrenci yönlendirmeleri, nakil gelen öğrencilerin de taşıma kapsamına alınması, Güzergah ve yaklaşık maliyet tespit komisyonları kurularak, okullardan engelli öğrenci ve veli bilgilerinin alınması, öğrencilerin yeni adreslerine göre güzergahlar ve bu güzergahlarda taşınacak öğrenci ve veli sayılarının tespit edilmesi, gerekli yol ölçümleri yapılarak Engelli Öğrenci Taşıma Planlamasının yapılmasının zaman alması İl Milli Eğitim Müdürlüklerince değerlendirme toplantılarının yapılarak ilçelere ihale yapma yetkisi, harcama yetkilisi yetki devrinin gecikmesi nedeniyle ihale sürecinin okulların açıldığı veya açılmasına çok yakın bir süreye denk gelmesi, taşımalı özel eğitim öğrencilerinin eğitim öğretimden zamanında yararlanmalarının, eğitim öğretimden mahrum kalmamalarının düşünülmesi, açık ihale sürecinin uzun olması ve işin aciliyeti nedeniyle engelli öğrencilerin ücretsiz taşıma ihaleleri genellikle 4734 sayılı Kanunun 21/b maddesi gereğince pazarlık usulüyle yapılmıştır.
Sonuç olarak
Kamu İdaresi cevabında, Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ücretsiz taşınması projesi kapsamında yapılan hizmet alım ihaleleri hazırlık çalışmalarının tamamlanmasının belirtilen gerekçelerle ihale sürecinin okulların açıldığı veya açılmasına çok yakın bir süreye denk geldiği, açık ihale sürecinin uzun olması ve işin aciliyeti nedeniyle, ihalelerde açık ihale usulü yerine (21/b maddesi uyarınca) pazarlık usulü uygulanma zorunluluğu bulunduğu belirtilmektedir.
Yapılan değerlendirme neticesinde; Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ücretsiz taşınması projesi kapsamında yapılan hizmet alım ihalelerinde açık ihale usulünün uygulanmasında fiili imkansızlık bulunduğu görülmüş olup, konunun çözümünün ilgili ihalelerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21 nci maddesi kapsamına alınarak pazarlık usulü ile yapılabilmesi için kanun değişikliği gerçekleştirilmesi yoluyla sağlanması gerektiği kanaatine varılmıştır.
Öneri
Özel eğitime ihtiyaç duyan öğrencilerin okullara ücretsiz taşınması projesi kapsamında yapılan hizmet alım ihalelerindeki fiili imkansızlığın çözüme kavuşturulması amacıyla gerekli kanuni düzenlemenin yapılması için, konunun ayrıca Maliye Bakanlığı’na yazılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
***
- 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesi uyarınca ihalesi yapılan bazı hizmet işlerinde, idari şartname ve sözleşme düzenlenmemesi
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun;
12’nci maddesinde, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin her türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanmasının esas olduğu,
27’nci maddesinde, idari şartnamede ihale konusuna göre maddede belirtilen asgari hususların belirtilmesinin zorunlu olduğu,
18’inci maddesinde, pazarlık usulünün ihale usullerinde birisi olduğu,
45’inci maddesinde, idarenin 42 ve 44’üncü maddede yazılı süre içinde sözleşme yapılması hususunda kendisine düşen görevleri yapmakla yükümlü olduğu,
46’ncı maddesinde; yapılan bütün ihalelerin bir sözleşmeye bağlanacağı, sözleşmelerin idarece hazırlanacağı ve ihale yetkilisi ile yüklenici tarafından imzalanacağı,
Hüküm altına alınmıştır.
Belirtilen hükümlere rağmen, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesi uyarınca ihalesi yapılan bazı hizmet işlerinde, idari şartname ve sözleşme düzenlenmediği görülmüştür.
Kamu idaresi cevabı
Belediye tarafından yürütülen hizmet ve faaliyetlerin çeşitliliği ve yoğunluğu nedeniyle ortaya çıkan aksaklıkların giderilmesi noktasında gerekli önlemlerin alınmakta olduğu ve bundan sonra da alınmaya devam edileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak
Kamu idaresi yürütülen hizmet ve faaliyetlerin çeşitliliği ve yoğunluğu nedeniyle aksaklıkların ortaya çıktığını belirtmiş olmakla birlikte, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesi uyarınca ihalesi yapılan hizmet işlerinde idari şartname ve sözleşme düzenlenmesi esas olup, kamu idaresinin Kamu İhale Kanunu hükümlerine uygun hareket etmediği düşünülmektedir.
- İhtiyacın kısımlara bölünmek suretiyle 21/f maddesi kapsamında 4 ayrı ihale yapılarak gerçekleştirilmesi
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5 nci maddesinde; İdarelerin yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerini kısımlara bölemeyeceklerini, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usul olduğu belirtilmiştir.
Yapılan denetimlerde; …İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından 2012-2013 öğretim yılında taşımalı eğitim gören ilköğretim öğrencileri için gerçekleştirilen öğle yemeği alımının, ihtiyacın kısımlara bölünmek suretiyle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun pazarlık usulünü düzenleyen 21 (f) maddesi kapsamında 07.09.2012 tarihinde 4 ayrı ihale yapılarak gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.
Kamu İhale Kanunu’na göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usuldür. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir. Bu nedenle idarenin ihtiyacı parçalara bölmek suretiyle pazarlık usulüyle satın alınması 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun temel ilkeleri düzenleyen 5 nci maddesine aykırılık teşkil etmektedir.
Kamu idaresi cevabı
Taşımalı eğitim gören öğrencilere verilen öğle yemeği hizmet alımı ihalelerinin açık ihale veya belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılması durumunda, ihale ilan süreleri nedeniyle hizmetin aksayacağı ve öğrencilerimizin mağdur olacağı öngörülmesi sebebiyle, bazı illerde söz konusu alım 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 21/f maddesi kapsamında en az üç istekli davet edilerek teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilmiştir.
Sonuç olarak
Kamu İdaresi taşımalı eğitim gören öğrenciler için gerçekleştirilen öğle yemeği alımı işinin, kısımlara bölünmek suretiyle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesi kapsamında 4 ayrı ihale ile yapılması hususunda, işin açık ihale ve belli istekliler ihale edilmesi durumunda ihale ilan süreleri nedeniyle öğrencilerin mağdur olacağı gerekçesini sunmuştur. Ancak idarenin planlama, programlama, organizasyon ve ihtiyaçların önceden tespit edilememesi gibi idarenin fonksiyonunu ve görevini gereğince ifa edememesinden kaynaklanan bir sebepten dolayı ihtiyacı parçalara bölerek alması 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun temel ilkeleri düzenleyen 5 nci maddesine aykırılık teşkil etmektedir. Taşımalı eğitim görecek öğrenci sayısı daha önceden yaklaşık olarak tespit edilebilir niteliktedir. Kaldı ki söz konusu alım mevzuata aykırı şekilde pazarlık usulü ile yapıldığı gibi alım, parasal limitlerin altında kalmak amacıyla kısımlara bölünmüş ve aynı gün 4 farklı ihale ile gerçekleştirilmiştir.
Diğer taraftan İdarenin cevabında bahsedildiği üzere aynı il milli eğitim müdürlüğüne bağlı …İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerinde ihtiyaç planlaması zamanında yapılarak alımlar, açık ihale usulü ile gerçekleştirilmişken Biga İlçe Milli Eğitim Müdürlüğünün “ilan süreleri nedeniyle hizmetin aksayacağı ve öğrencilerin mağdur olacağı” gerekçesi dayanaksız kalmaktadır.
***
Çölleşme ve Erozyonla Mücadele Genel Müdürlüğünün 4734 sayılı Kanunun 21/a maddesi kapsamında (pazarlık usulüyle) 151.290 TL sözleşme bedelle, 25.09.2013 tarihinde ihale edilen “İş Tanımı ve Birim Zaman Analizi İşine” ait ihale süreci incelendiğinden, son yazılı teklifler alınmadan ihalenin sonuçlandırıldığı, son yazılı teklifler alınmadığı için yaklaşık maliyetin ise birinci oturumda açıklandığı tespit edilmiştir.
21/a pazarlık usulü kapsamında yapılacak ihalelerde, ilk fiyat tekliflerini aşmamak üzere isteklilerden ihale kararına esas olacak son yazılı fiyat teklifleri alınmak suretiyle ihalenin sonuçlandırılması gerektiği, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 7 inci maddesi gereğince pazarlık usulüyle yapılan ihalede yaklaşık maliyetin, son yazılı fiyat teklifleri ile birlikte açıklanacağı, bu aşamadan önce yaklaşık maliyetin açıklanamayacağı ve ilan edilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Kamu idaresi cevabı
Son yazılı fiyat teklifinin yazılı olarak istenmesi hususu sehven gözden kaçırılmış olup, ihale komisyon huzurunda gelişen sözlü beyan sonrası ihale sonuçlandırılmıştır. Bundan sonra yapılacak ihalelerde bu ve benzeri hususlara azami dikkat edilecek olup yapılan bu hata tekerrür ettirilmeyecektir.
Sonuç olarak
Cevapta hatalı işleme sehven sebebiyet verildiği belirtilerek, bulgumuzda yer alan husus idarece de kabul edilmiştir.
