Yapım İşleri İhalelerinde Fiyat Dışı Unsurların Kullanımı ve Hukuki Dayanakları
1. Giriş
Kamu ihale hukukunda ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi, ihalenin rekabet, eşit muamele, saydamlık ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri doğrultusunda sonuçlandırılabilmesi açısından kritik bir öneme sahiptir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, bu amaca ulaşmak için idarelere yalnızca fiyat esasına dayalı değerlendirme yapma imkânı tanımakla yetinmemiş; ihale konusu işin niteliğine göre fiyat dışı unsurların da dikkate alınabileceği bir sistem öngörmüştür.
Özellikle yapım işleri ihalelerinde, teklif bedelinin işin gerçek maliyet yapısını yansıtmaması halinde kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasının ciddi biçimde riske girdiği uygulamada sıklıkla gözlemlenmektedir. Bu nedenle fiyat dışı unsurların hangi koşullarda ve nasıl kullanılabileceği hususu hem mevzuat hem de Kamu İhale Kurulu kararları çerçevesinde önem arz etmektedir.
2. Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklif Kavramı
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 40’ıncı maddesi uyarınca ekonomik açıdan en avantajlı teklif;
-
Sadece fiyat esasına göre,
-
Fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak
belirlenebilmektedir.
Bu düzenleme, idarelere ihale konusu işin niteliğine uygun bir değerlendirme yöntemi seçme konusunda takdir yetkisi tanımaktadır. Kanun koyucu, özellikle teknik karmaşıklığı yüksek, uzun süreli veya mali risk içeren işlerde yalnızca en düşük fiyatın tercih edilmesinin kamu yararıyla her zaman örtüşmeyebileceği gerçeğinden hareket etmiştir.
3. Yapım İşleri İhalelerinde Fiyat Dışı Unsurların Mevzuattaki Yeri
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 62’nci maddesinde, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların dikkate alınacağı ihalelerde uyulması gereken usul ve esaslar ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Buna göre;
-
Fiyat dışı unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları,
-
Hesaplama yöntemi,
-
Bu unsurlara ilişkin değerlendirme yapılabilmesi için isteklilerden istenecek belgeler,
idari şartnamede açık ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirtilmelidir.
Ayrıca fiyat dışı unsurların;
-
Rekabeti ortadan kaldıracak şekilde belirli bir marka veya model esas alınarak belirlenemeyeceği,
-
Bu unsurlara ilişkin düzenlemeleri yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanacağı,
-
Söz konusu belgenin ihale onay belgesinin ekinde yer alacağı,
mevzuatta açıkça hüküm altına alınmıştır.
4. Kamu İhale Genel Tebliği’nin Amacı ve Uygulamadaki Karşılığı
Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan fiyat dışı unsurlara ilişkin açıklamaların temel amacı; Kanun’un 40’ıncı maddesinde düzenlenen bu mekanizmanın, ihale konusu işin beklenen kalite ve süre içinde tamamlanmasını sağlayacak şekilde etkin kullanımını temin etmektir.
Özellikle yapım işi ihalelerinde uygulamada karşılaşılan önemli bir sorun; bazı isteklilerin, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan iş kalemlerini stratejik biçimde dengesiz fiyatlandırmalarıdır. Bu kapsamda;
-
Kazı gibi miktarı işin ilerleyişi sırasında önemli ölçüde değişebilecek iş kalemlerine aşırı yüksek birim fiyat,
-
Diğer iş kalemlerine ise olağan dışı düşük birim fiyat
teklif edilmesi suretiyle ihalenin kazanılması mümkün olabilmektedir.
Bu durumda, sözleşmenin uygulanması aşamasında yüksek birim fiyat verilen iş kalemlerinde meydana gelen miktar artışları, sözleşme bedelinin büyük bölümünün bu kalemlere ödenmesine yol açmakta; işin diğer kısımları tamamlanmadan sözleşmenin tasfiye edilmesi riski doğmaktadır. Bu durum ise kamu hizmetlerinin gecikmesine ve kamu kaynaklarının etkin kullanılmamasına neden olmaktadır.
Tebliğ düzenlemeleri ile yaklaşık maliyet yapısı ile isteklinin teklif yapısının karşılaştırılması yoluyla bu tür risklerin önlenmesi amaçlanmaktadır.
5. İdarenin Takdir Yetkisi ve Sınırları
Gerek mevzuat hükümleri gerekse Kamu İhale Kurulu kararında yer alan değerlendirmeler birlikte ele alındığında;
-
Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin hangi yöntemle belirleneceği,
-
Fiyat dışı unsurların kapsamı, parasal değerleri veya nispi ağırlıkları,
-
Teklif fiyatı puanlamasında en düşük geçerli teklif, sınır değer veya sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklifin referans alınması,
hususlarında idarelere takdir yetkisi tanındığı görülmektedir.
Ancak bu takdir yetkisi sınırsız değildir. Yapılan düzenlemelerin ihale konusu işin niteliğiyle uyumlu olması, objektif ve ölçülebilir kriterlere dayanması ve rekabeti engelleyici sonuçlar doğurmaması gerekmektedir.
6. Somut Olayın Hukuki Değerlendirilmesi
Başvuruya konu olayda, fiyat dışı unsur olarak;
-
Yaklaşık maliyet içerisindeki her bir iş kaleminin yaklaşık maliyete oranı ile
-
İsteklinin teklifindeki aynı iş kalemlerinin, toplam teklif bedeline oranının
karşılaştırılmasının esas alındığı anlaşılmaktadır.
Bu düzenleme ile amaçlanan; isteklinin teklif yapısının, idarece öngörülen maliyet yapısı ile uyumlu olup olmadığının tespiti ve iş tamamlanmadan sözleşmenin tasfiye edilmesi riskinin azaltılmasıdır. Bu yönüyle söz konusu fiyat dışı unsur düzenlemesinin; etkinlik, verimlilik ve teknik değer kriterlerine hizmet ettiği açıktır.
Ayrıca Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 62’nci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca, ihale onay belgesi ekinde fiyat dışı unsurlara ilişkin gerekçeli açıklama belgesine yer verildiği de tespit edilmiştir.
Bu çerçevede, başvuru sahibinin fiyat dışı unsur düzenlemesine yönelik iddialarının mevzuat karşısında hukuki dayanaktan yoksun olduğu ve yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
7. Sonuç
Yapım işleri ihalelerinde fiyat dışı unsurların kullanılması, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlamak açısından önemli bir araçtır. Mevzuat, bu unsurların objektif, ölçülebilir ve gerekçeli biçimde belirlenmesi şartıyla idarelere geniş bir takdir yetkisi tanımaktadır.
Yaklaşık maliyet yapısı ile teklif yapısının uyumunun fiyat dışı unsur olarak değerlendirilmesi, özellikle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkabilecek riskleri azaltmaya yönelik meşru ve hukuka uygun bir yöntemdir. Bu nedenle, somut olayda yapılan düzenlemenin mevzuata aykırılık taşımadığı ve başvuru sahibinin iddialarının reddinin yerinde olduğu değerlendirilmektedir.