İhalelere ait ihale doküman düzenlemeleri doğrultusunda, işin süresi ve işin kapsamında verilecek hizmetlerin niteliği, çalıştırılacak olan personel sayısı vb. hususların farklılık arz etmesi sebebiyle benzer ihalelerde benzer yaklaşık maliyetin hesaplanması gerektiği gibi bir varsayımda bulunulamaz.

BAŞVURU SAHİBİ:

Bekard Gıda Taşımacılık İnşaat Temizlik Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

İstanbul Teknik Üniversitesi Sağlık, Kültür ve Spor Daire Başkanlığı,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2024/1824044 İhale Kayıt Numaralı “10/02/2025-31/12/2025 Tarihleri Arasında Malzeme Dahil 4 Kap Öğle ve Akşam Yemeği” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

İstanbul Teknik Üniversitesi Sağlık, Kültür ve Spor Daire Başkanlığı tarafından 23.01.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “10/02/2025-31/12/2025 Tarihleri Arasında Malzeme Dahil 4 Kap Öğle ve Akşam Yemeği” ihalesine ilişkin olarak Bekard Gıda Taşımacılık İnşaat Temizlik Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi’nin 31.01.2025 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 12.02.2025 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 20.02.2025 tarih ve 178775 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 20.02.2025 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2025/436 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, başvuruya konu ihalenin yaklaşık maliyetinin 608.845.254,71 TL olduğu ve söz konusu yaklaşık maliyet üzerinden yapılan hesaplamada birim öğün maliyetinin 276,75 TL’ye tekabül ettiği, aynı iş için dört ay önce aynı idare tarafından yapılan ihalede ise birim yaklaşık maliyet tutarının 323,41 TL olduğu, iki ihaledeki birim yaklaşık maliyet tutarları arasındaki büyük farklılık bulunduğu ve yaklaşık maliyetin sağlıklı bir şekilde belirlenmediğini gösterdiği, ayrıca 2024 yılının son aylarında yapılan farklı üniversitelerin yemek hizmet alımı ihalelerinin yaklaşık maliyet tutarları incelendiğinde işbu ihaledeki yaklaşık maliyet tutarının piyasa rayiçlerini ve gerçek fiyatları yansıtmadığının ve yüksek olduğunun anlaşılacağı, sınır değerin üzerindeki on tekliften sekizinin birim fiyatlarının 271,33 TL ile 275,62 TL arasında çok dar bir aralıkta sıralandığı, aktarılan nedenlerle yaklaşık maliyetin yüksek belirlenmesi nedeniyle taraflarınca sunulan piyasa fiyatlarını yansıtmasına rağmen teklifin aşırı düşük teklif durumuna düştüğü, tekliflerinin aşırı düşük teklif olmadığı ve aşırı düşük teklif açıklaması yapılamadığından değerlendirme dışı bırakılması nedeniyle daha yüksek teklif veren isteklinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi olarak belirlendiği ve ciddi bir kamu zararına da yol açıldığı,

Öte yandan, iki haftalık örnek menüye bakıldığında, kullanılacak girdilerin mevzuata uygun şekilde açıklama yapılmasını imkânsız kılacak ayrıntılar içerdiği ve bu girdilerin pek çoğunun bir kamu kurumunun yemek listesinde karşılaşılmayan nadir kullanılan malzemelerden oluştuğu, bu şartlar altında sağlıklı bir aşırı düşük teklif açıklaması yapılmasının da mümkün olmadığı; aktarılan hususlar doğrultusunda ihalenin iptal edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7’nci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. …” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir. …” hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde “(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 7 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur. …” hükmü,

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın;

a) Adı: 10/02/2025-31/12/2025 tarihleri arasında malzeme dahil 4 kap yemek hizmeti alımı

b) Türü: Hizmet alımı

c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği

ç) Yatırım proje no’su (yapım işlerinde): Bu madde boş bırakılmıştır.

d) Kodu:

e) Miktarı: 2.200.000 adet öğle ve akşam yemeği …” düzenlemesi,

Anılan Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “25.1. Sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince ödenecek ulaşım, sigorta, vergi, resim ve harç giderleri teklif fiyatına dahildir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İsteklilerin sözleşmenin uygulanması sırasında ilgili mevzuat gereğince ödeyeceği her türlü vergi (KDV hariç), resim, harç ve benzeri giderler ile ulaşım giderleri, çalıştırılacak personelin yemek ve yol masrafları(Yol ücreti günlük 72,12 TL olarak hesaplanacak) ile maaşları, sözleşme yapılabilmesi için ödenen ücretler, nakliye masrafları, Demirbaş malzemelerin bakım onarım giderleri, temizlik malzeme giderleri, her türlü sigorta giderleri, hizmetin yürütülmesinde işçinin kıyafet gideri, araçlarla ile ilgili her türlü giderler, hizmet sürecinde yaptırılacak analiz giderleri, eğitim giderleri, sağlık ve hijyenik açıdan yapılan tüm giderler, işçilik giderleri, işin teknik ve idari şartnameye uygun yürütülmesinde yapılacak tüm masraflar teklif fiyata dahildir. Teknik Şartname başta olmak üzere, ihale dokümanında maliyet unsuru olabilecek tüm giderler teklif fiyata dahil edilecektir.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

İhale konusu işte çalıştırılacak personel için Kısa Vadeli Sigorta Kolları Prim Oranı, sigortalının prime esas kazancının % 2,25’si olacaktır.” düzenlemesi bulunmaktadır.

İhaleye ait birim fiyat teklif cetveli aşağıdaki gibidir:

İhale işlem dosyası kapsamında gönderilen bilgi ve belgelerden, başvuruya konu ihalenin 23.01.2025 tarihinde İstanbul Teknik Üniversitesi Sağlık, Kültür ve Spor Daire Başkanlığı tarafından açık ihale usulüyle gerçekleştirilen “10/02/2025-31/12/2025 Tarihleri Arasında Malzeme Dâhil 4 Kap Öğle ve Akşam Yemeği” ihalesi olduğu, ihalede 49 adet ihale dokümanı edinildiği ve 21 istekli tarafından teklif sunulduğu, 07.02.2025 tarihinde onaylanan ihale komisyonu kararı ile ihalenin Florya Yemek Ticaret Anonim Şirketi üzerinde bırakıldığı, Aşsa Kurumsal Yemek Hizmetleri Sanayi Ticaret Anonim Şirketi’nin ise ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlendiği görülmüştür.

Başvuru sahibinin iddiasının temelde, idare tarafından hesaplanan yaklaşık maliyetin piyasa fiyatlarının oldukça üzerinde olacak şekilde hatalı hesaplandığı yönünde olduğu görülmektedir.

İncelemeye konu ihalenin 10.02.2025-31.12.2025 tarihleri arasında malzeme dâhil dört kap yemek hizmeti alımı işi olduğu, 2.200.000 adet öğün verileceği, iş kapsamında 215 personel çalıştırılacağı, bu doğrultuda birim fiyat teklif cetvelinin de yemek öğün maliyeti ve personel maliyetleri üzerinden düzenlendiği görülmüştür.

İhale işlem dosyası kapsamında idarece hesaplanan yaklaşık maliyete ilişkin gönderilen bilgi ve belgeler çerçevesinde yapılan incelemede, idare tarafından yaklaşık maliyet hesabının piyasadan yapılan fiyat araştırması kapsamında elde edilen dört firmadan alınan fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması esas alınmak suretiyle gerçekleştirildiği, firmalara gönderilen yazı ekinde Teknik Şartname, yemeklerin gramajları, örnek menülerin de gönderildiği tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri gereğince, idarelerin yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit edeceği, bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, miktar araştırmasının da yapılabileceği, bu çerçevede yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde; kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatların, ihaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatların, ilgili odalarca belirlenmiş fiyatların, ihale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatların, ihale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatların esas alınacağı, yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda idarece re’sen fiyatın belirleneceği ve idarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabileceği anlaşılmıştır.

Yapılan tespit ve değerlendirmeler kapsamında, idare tarafından yaklaşık maliyetin Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 8’inci maddesinin 2’nci fıkrası uyarınca, ihale konusu işi oluşturan iş kalemlerine ilişkin olarak piyasadan yapılan fiyat araştırması kapsamında elde edilen fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle hesaplama yapıldığı, anılan Yönetmelik maddesi çerçevesinde idarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabileceği, mevzuata uygun şekilde bahse konu hesaplamaları gösteren bir tablonun oluşturulduğu, ayrıca başvuru sahibi tarafından ihaleyi yapan idarenin bir önceki ihalesi ve farklı üniversitelerin yemek hizmet alımı ihalelerinin yaklaşık maliyet tutarları ile işbu ihalenin yaklaşık maliyetinin kıyaslandığı, ancak ihalelere ait ihale doküman düzenlemeleri doğrultusunda, işin süresi ve işin kapsamında verilecek hizmetlerin niteliği, çalıştırılacak olan personel sayısı vb. hususların farklılık arz etmesi sebebiyle benzer ihalelerde benzer yaklaşık maliyetin hesaplanması gerektiği gibi bir varsayımda bulunulamayacağı, her ihalenin kendi kapsamı ve koşulları içerisinde değerlendirilmesi gerektiği anlaşılmış olup, idarece gerçekleştirilen yaklaşık maliyet hesaplamasının mevzuata aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalelere yönelik Başvurular” başlıklı 54’üncü maddesinde şikâyet ve itirazen şikâyet dilekçelerinde aranması gereken asgari unsurların neler olduğu belirtilmiş olup başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin belirtilmesi gerektiği hususunun bu unsurlardan olduğu anlaşılmaktadır.

İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in “Başvuruların şekil unsurları” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) Şikayet başvuruları idareye, itirazen şikayet başvuruları ise Kuruma hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle yapılır.

 (2) Dilekçelerde aşağıdaki hususlara yer verilir;

…

ç) Başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı deliller…” hükmü yer almaktadır.

Ayrıca İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ’in “İtirazen şikayet başvurularında aranılacak şekil unsurları” başlıklı 11’inci maddesinde anılan Yönetmelik’in 8’inci maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde “başvurunun konusu, sebepleri ve dayandığı delillerin” başvuru dilekçelerinde belirtilmesi ve başvuruda bulunulan hususların da dilekçelerde somut bir biçimde, mevzuata aykırı bulunma sebepleri ile birlikte gösterilmesi gerektiği ortaya konulmuştur. Bu bağlamda işlemin hangi unsurlarının hangi gerekçelerle hukuka aykırı olduğu belirtilmeksizin sadece mevzuata aykırı olduğu gibi soyut ve mesnetsiz iddialara yer verilmesi halinde, aynı Yönetmelik’in 8’inci maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle başvurunun reddine ilişkin sorumluluğun başvuru sahibine ait olacağı, dolayısıyla bu hususa dikkat edilmesi gerektiği açıklanmıştır.

Bu çerçevede, başvuru sahibi tarafından “iki haftalık örnek menüde kullanılacak girdilerin mevzuata uygun şekilde açıklama yapılmasını imkânsız kılacak ayrıntılar içerdiği ve bu girdilerin pek çoğunun bir kamu kurumunun yemek listesinde karşılaşılmayan nadir kullanılan malzemelerden oluştuğu, bu şartlar altında sağlıklı bir aşırı düşük teklif açıklaması yapılmasının mümkün olmadığı” yönündeki iddiasına ilişkin olarak;

İdarece başvuru sahibi istekliye gönderilen aşırı düşük teklif sorgulama yazısı ekinde yer verilen iki haftalık örnek menünün hangi yönüyle aşırı düşük teklif açıklaması sunulmasına engel teşkil eder nitelikte olduğunun somut bir biçimde ortaya konulmadığı, yemek listelerinde nadir kullanılan malzemelerin niteliği ya da menülerde yer verilen yemeklerin içeriklerinin ne yönüyle teklif oluşturulmasına engel oluşturduğunun açık bir biçimde ifade edilmediği ve itirazen şikâyet dilekçesinde somut bir belirleme yapılmadığı, bu nedenle bahse konu iddiaların genel nitelikte hukuka aykırılık ifadeleri içerdiği anlaşılmıştır. Bu açıdan başvuru sahibi tarafından örnek menüye ilişkin başvurunun konusunun sebepleri ile dayandığı delillerin ortaya konulmadığı anlaşıldığından iddia bu yönüyle de uygun bulunmamıştır.

Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendinde “Başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması halinde, Kurul kararı ile itirazen şikâyet başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesine karar verilir. Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen otuz gün içinde başvuru sahibinin Kuruma yazılı talebi üzerine, bu talep tarihini izleyen otuz gün içinde Kurum tarafından itirazen şikâyet başvuru bedelinin iadesi yapılır ve son ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz işlemez. Diğer hallerde başvuru bedeli iade edilmez.

Bu fıkranın (1) numaralı bendi uyarınca tahsil edilen bedel hiçbir durumda iade edilmez.” hükmü yer almaktadır.

Aktarılan Kanun hükmüne göre, başvuru sahibinin itirazen şikâyete konu iddialarının tamamında haklı bulunması halinde başvuru bedeli iadesinin söz konusu olabileceği dikkate alındığında, yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler neticesinde, başvuru sahibinin, iddialarının tamamında haklı bulunmadığı anlaşıldığından başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesi için Kanun’un öngördüğü şekilde “başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması” koşulunun gerçekleşmediği, dolayısıyla 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendi hükmü gereğince başvuru bedelinin iadesinin mümkün bulunmadığı anlaşılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 18’inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda herhangi bir aykırılık tespit edilmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.