Daire Karar Detayı
…. Belediyesince ihale edilen, …. A.Ş. yüklenimindeki “…. Yapım İşi”nde; yapılan proje değişikliği kapsamında oluşturulan yeni iş kalemlerinin fiyatının, mevzuatında belirtilen üst sınır dikkate alınmadan belirlenmesi hususunun sorgu konusu edildiği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22 nci maddesinde;
“12 nci maddenin 4 üncü fıkrasında belirtilen proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının bedelleri ile 21 inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilir. Bu şekilde hesaplanacak ilave işlerin bedelleri; birim fiyat sözleşmelerde yeni birim fiyatlar üzerinden, anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde ise yeni birim fiyatlar üzerinden hesaplanacak artış tutarına göre belirlenecek ilerleme yüzdeleri esas alınarak yükleniciye ödenir.
(2) Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılır:
a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleri dikkate alınarak oluşturulacak analizler.
ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.
(3) İş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek aşağıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanabilir:
a) Varsa yüklenicinin teklifinin ekinde veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye verdiği teklif rayiçler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.
ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri.
…
(5) İkinci fıkraya göre yeni fiyatın hesabında, yeni tespit edilecek iş kaleminin analizinde yer alan girdilere ait miktarların varsa rayiçlere ve genel giderlere tesiri dikkate alınır. Bu itibarla, sözleşmede yeni birim fiyat analizleri için önceden belirlenmiş bir kâr ve genel gider oranı var ise bu oran dikkate alınarak yeni birim fiyat hesabı sonuçlandırılır. Sözleşmede bu konuda bir oran belirlenmemiş ise, oluşturulan kâr ve genel gider hariç analiz tutarına %10 oranındaki yüklenici karına ilave olarak %15 oranına kadar idare ve yüklenicinin anlaştığı oranda genel gider eklenir. Ayrıca, yüklenicinin teklifi kapsamında yeni iş kalemi ile benzerlik gösteren iş kaleminin bulunması halinde, bu madde kapsamında hesaplanan yeni birim fiyat; yüklenici tarafından benzerlik gösteren iş kalemi için teklif edilen birim fiyatın, idarece aynı iş kalemi için resmi analiz ve rayiçler de kullanılarak hesaplanan birim fiyata oranı (0,90’ı aşmamak üzere) ile yeni iş kalemine ait resmi analiz ve rayiçler de kullanılarak hesaplanan birim fiyatın çarpılması sonucunda elde edilen tutarı geçemez. Yüklenicinin teklifi kapsamında yeni iş kalemi ile benzerlik gösteren iş kaleminin bulunmaması halinde ise, yeni birim fiyat; yeni iş kalemine ait resmi analiz ve rayiçler de kullanılarak hesaplanan birim fiyatın %90’ını geçemez.”
Denilmektedir.
Görüldüğü üzere yukarıda yer verilen düzenlemenin ikinci fıkrasında yeni fiyat oluşturulurken kullanılacak analizler ve sıralamalarına yer verilmiş olup, oluşturulan analizlere üçüncü fıkra hükmüne göre kaynakların verimli kullanılması gözetilerek uygulanacak rayiçler tahdidi olarak sayılmıştır. Beşinci fıkra hükmünde ise, yeni fiyatın hesabında dikkate alınacak kar ve genel gider oranı ile yeni fiyatın üst sınırına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.
Söz konusu hüküm bir bütün olarak değerlendirildiğinde;
Yeni birim fiyatın yapılmasında kullanılacak analiz sıralamasına uyulmasının zorunlu olduğu,
Bir yapım işinde yeni birim fiyat belirlenmesinin gerektiği durumlarda; yüklenicinin teklif ekinde ya da aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında İdareye sunduğu bir analiz formatı varsa, öncelikli olarak bunlardan yararlanılacağı, şayet yoksa, yeni iş kaleminin fiyatının belirlenmesinde, 2 nci sırada yer alan “İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler”e başvurulması gerektiği,
Söz konusu analizlere de en ekonomik rayiçlerin uygulanacağı,
Anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, sözleşmede bir oran belirlenmemişse; analiz tutarına %10 oranındaki yüklenici karına ilave olarak %15 oranına kadar genel gider eklenebilmektedir. Ancak, oluşturulacak yeni birim fiyatın hesabında resmi analiz ve rayiçler de kullanılarak hesaplanan birim fiyatın yüzde doksanı üst sınır olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla, yeni fiyat hiçbir durumda bu sınırın üzerinde olamayacaktır.
Yapılan incelemede;
16.09.2022 tarihinde ihalesi yapılan, 05.10.2022 tarihinde sözleşmeye bağlanan …. yüklenimindeki “…. Yapımı İşi”ne 10.10.2022 tarihinde yer teslimi yapılarak başlanılmış olup söz konusu işte 16.03.2023 tarihli olur ile iş artış ve iş eksilişine gidildiği,
16.03.2023 tarihli Makam Oluru’na istinaden sözleşme kapsamına ilave edilen yeni iş kalemlerinin fiyatlarının belirlenmesinde, İdare tarafından resmi analizlerin (İdarede ya da diğer idarelerde mevcut olan analizler) kullanıldığı,
Ancak resmi rayici bulunan bazı iş kalemleri için mevzuatta yeri olmayan proforma fatura ile yüksek rayiç belirlendiği,
Resmi rayicin kullanıldığı iş kalemlerinde ise ihale tarihindeki fiyatın değil daha yüksek olan uygulama tarihindeki fiyatın esas alınması sonucunda mevzuat gereğince üst sınır olan resmi analiz ve rayiçlerle belirlenen birim fiyatın yüzde doksanı olan üst sınırın aşıldığı,
Tespit edilmiştir.
Her ne kadar sorumlular savunmalarında; analizlerde kullanılan alt iş kalemlerinin sorguda gösterilen analizdeki iş kalemlerinden farklı olduğunu, özel poz niteliğinde olan ve de resmi analiz ve rayiçlerde bulunmayan malzemeler üzerinden bir kamu zararı hesabı yapmanın hatalı olduğunu ifade etmişlerse de;
Kamu zararı hesabına esas teşkil eden analiz tabloları incelendiğinde; inşaat iş kalemlerine ilişkin paçal pozlarda ayrıntılı tanımı ve analizi olmadığı için “Özel SBR” poz numaralı “sbr dökme kauçuk 2 cm”, “Özel EPDM” poz numaralı “epdm kauçuk 1 cm”, “Özel.Kaldırım.Taşı” poz numaralı “tretuvar beton kaldırım taşı” ve “Özel-Akrilik-Kaplama” poz numaralı “akrilik zemin kaplama” iş kalemlerinin kullanıldığı analizlerde rayiç tespiti yapılmadığı ve doğrudan İdare tarafından belirlenen rayiçlerin esas alındığı, dolayısıyla sorumluların bu dört iş kaleminin özel poz olduğuna ilişkin yaptıkları savunmaların yersiz olduğu anlaşılmıştır.
Kamu zararı hesabında yer alan diğer analizlerle ilgili olarak yapılan incelemede ise İdarenin analizlerde kullandığı iş kalemlerinin resmi analizler ile aynı olduğu kanaatine varılmıştır.
Şöyle ki; yargılama konusu işte analiz girdilerinde kullanılan iş kalemleri ile bu iş kalemlerinin alt analizinde kullanılan iş kalemleri ya da malzemelerin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Birim Fiyat Tarifleri’nde yer alan analiz ve rayiçlerdeki karşılıkları incelendiğinde İdarenin analizde kullandığı iş kalemlerinin ilgili birim fiyat kitabındaki iş kalemlerinden farklı olmadığı anlaşılmaktadır. Nitekim İdare tarafından alınan proforma faturalar da bu hususu teyit etmektedir.
Bir iş kaleminin ya da malzemenin poz numarasının ya da adının “özel” ve benzeri ifadeler içermesi, bunların özel poz olduğu anlamına gelmemektedir. Özel pozlar birim fiyat tariflerinde yer alan iş kalemi ya da malzemelerde karşılığı olmayan ve bunlardan şartname, standart veya yapım tekniği açısından ayrılan iş kalemleridir. Anlaşılacağı üzere özel pozlar, iş kaleminin yapım şartları, tarifi ve içeriğine göre analizde yer alacak girdilerin (malzeme, işçilik, nakliye vb.) ya da bunların rayiçlerinin belirlenemediği durumlarda oluşturulmaktadır. Aksi halde özel poz yapılması mümkün değildir.
Kamu idarelerinin yapım işlerinde kullanacağı şartname, tip sözleşme, standart ve birim fiyat tarif ve analizleri ile rayiçleri hazırlama ve yayımlama yetkisi ve görevi Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı uhdesindedir. Bununla birlikte bazı Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri gereği diğer kamu idareleri de faaliyet konusu alanlarla ilgili şartname ve birim fiyat tarifleri hazırlayıp yayımlayabilmektedir.
Kamu idarelerince birim fiyat tarif ve analizlerine yönelik piyasa araştırmaları ticaret ve sanayi odaları, üretici ve pazarlamacı firmalar, ilgili sivil toplum kuruluşlarından ve benzeri kuruluşlardan yapılmaktadır. Bu doğrultuda maliyetlerin yanı sıra ortak şartname ve imalat tarifi ile güncel malzeme standartları belirlenmektedir. Bu kapsamda hazırlanan teknik dokümanlar kamu idarelerince kullanıldığı gibi özel sektör tarafından da yoğun olarak kullanılmaktadır.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının birim fiyat kitaplarında işçilik ve araç gereçler ile malzemelere ilişkin çok fazla sayıda analiz ve rayiç bulunmaktadır. Bu analiz ve rayiçler sektörde sıklıkla kullanılan araç-gereç ve malzemeleri kapsadığı gibi özellik ihtiva eden malzeme ve araç gereçleri de kapsamaktadır. Tüm bu açıklanan nedenlerle bir iş kalemi ya da grubunun özel poz kapsamına girmesi günümüz şartlarında istisnai bir durum haline gelmektedir.
Yargılama konusu iş kalemlerinin özel poz kapsamına girmediği açık olup sorumlular tarafından bunun aksini kanıtlayacak bir belge de gönderilmemiştir. Bunun yanında, yargılama konusu işte analiz girdilerinde kullanılan iş kalemleri ya da malzemeler, yapım işlerinde yaygın olarak kullanılan ve rayiçleri birim fiyat tarifi kitabında uzun yıllardır yer alan iş kalemleridir.
Dolayısıyla, sorumluların “analizlerde kullanılan alt iş kalemlerinin sorguda gösterilen analizdeki iş kalemlerinden farklı olduğu” yönündeki savunmaları yerinde görülmemiştir.
Sorumlular, resmi rayiçlerin kullanıldığı durumlarda ihale tarihi fiyatlarının kullanılmasına ilişkin görüşün subjektif bir değerlendirme olduğunu, bunun aksine mevzuatına göre uygulama ayı yani imalatın yapıldığı ayın fiyatlarının kullanılması gerektiğini, dolayısıyla herhangi bir kamu zararı söz konusu olsa dahi kamu zararı hesabının doğru olmadığını, imalatın yapıldığı ayın fiyatlarının kullanılması halinde kamu zararı tutarının …. TL olarak hesaplanacağını hem yazılı savunmalarında hem de duruşma esnasındaki beyanlarında ifade etmişlerse de;
Kamu zararı hesabına dayanak teşkil eden analizler incelendiğinde, yapılan yeni fiyat tespitlerinde; ihale tarihinde kamu idarelerinin birim fiyatlarında mevcut olan iş kalemleri için bu fiyatların kullanıldığı, özel poz oluşturulan ve ihale tarihi itibarıyla fiyatı belirlenemeyen iş kalemleri için ise İdarenin uygulama ayı itibarıyla tespit edip ihale tarihine indirgediği fiyatların esas alındığı anlaşılmıştır.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin yukarıda yer verilen 22 nci maddesinde yeni iş kaleminin tespitinde kullanılacak rayiçler düzenlenmiştir.
Sorumlular savunmalarında bu rayiç kaynakları arasında gösterilen “İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri” dayanak göstermek suretiyle uygulama ayı fiyatlarının uygulanması gerektiğini belirtmişlerdir. Ancak, maddede rayiçler arasında bir sıralama olmaksızın kaynakların verimli kullanımı gözetilerek rayiçlerin uygulanabileceği ifade edilmektedir. Rayiçler arasında yalnızca Ticaret ve Sanayi Odasınca onaylanan yerel rayiçler için “uygulama ayına ait olacak şekilde” belirlenmesi düzenlemesi yapılmıştır. Buradan hareketle hükmün mefhumu muhalifinden diğer üç kaynaktan elde edilecek rayiçlerin uygulama ayı itibarıyla tespit edilmemesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Savunmalara dayanak gösterilen uygulama ayına ait yerel rayiçlerin kullanılabilmesi, diğer rayiçler karşısında uygun olmasının yanında, ayrıca hem bir onay işlemine hem de İdarenin kabul etmesi şartına bağlanmıştır. Dolayısıyla, uygulama ayına ait yerel rayiçleri mutlak ve objektif bir rayiç kaynağı olarak kabul etmek mümkün değildir.
Yargılamaya konu olan iş kalemleri için proforma fatura üzerinden oluşturulan rayiçler Ticaret ve Sanayi Odasınca onaylanmamış, yeni fiyatlar usulüne uygun tespit edilmemiştir. Dolayısıyla bu doğrultuda yapılan savunmalar da hukuki dayanaktan yoksundur.
Söz konusu yapım işinde sözleşme gereği fiyat farkı ödenmektedir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın 6 ncı maddesinin sekizinci fıkrasında;
“Sözleşmede birim fiyatı bulunmayan ve Yapım İşleri Genel Şartnamesine göre ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait fiyatı tespit edilemeyen iş kalemi için yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait birim fiyatı tespit edilir ve fiyat farkı hesabı bu fiyat esas alınarak yapılır.”
Düzenlemesi yer almaktadır.
Buna göre, bir iş kaleminin ihale tarihindeki rayicinin tespit edilebildiği durumlarda bu iş kalemine ilişkin uygulama ayına ait rayiç tespitine ihtiyaç duyulması söz konusu değildir. Bir iş kaleminin ihale tarihi itibarıyla rayici ancak iki durumda tespit edilememektedir. Bunlardan birincisi, iş kaleminin analiz ve rayiçleri belli olmayan yani özel poz kapsamına giren bir iş kalemi olması, diğeri ise ihale tarihinde birim fiyat analiz ve rayici bulunmayan iş kaleminin uygulama ayı itibarıyla birim fiyat kitaplarına ilave edilmiş olmasıdır. Bu iki durumda uygulama ayına ait rayiç tespiti yapılacak ve bu rayiç fiyat farkı endeksiyle ihale tarihi fiyatına indirgenecektir. Diğer rayiç kaynaklarında gösterilen rayiçler ise ihale tarihinde zaten belli olduğundan bu rayiçler doğrudan kullanılacaktır.
Son olarak, Kamu İhale Kurulunun 28/12/2022 tarih ve 2022/DK.D-470 sayılı; yeni iş kaleminin içerisindeki girdilerin fiyatının ihale tarihi itibarıyla nasıl belirleneceği konusundaki Düzenleyici Kararı’nda da;
“Sözleşmesinde fiyat farkı ödenmesine ilişkin düzenleme bulunan yapım işlerinde farklı rayiçler bir araya getirilerek oluşturulan yeni bir iş kalemine ihtiyaç duyulması ve oluşturulacak yeni iş kaleminin içerisindeki rayiçlerin bir kısmının fiyatının ihale tarihi itibarıyla belirlenebildiği, bir kısım rayiçlerin ise ihale tarihi itibarıyla fiyatının belirlenemediği durumda;
1) Sözleşmesinde fiyat farkı ödenmesine ilişkin düzenleme bulunan yapım işlerinde farklı rayiçler bir araya getirilerek oluşturulan yeni bir iş kaleminin fiyatının belirlenmesine ihtiyaç duyulması halinde yeni iş kaleminin içerisindeki rayiçlerden fiyatı Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22 nci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan yöntemler kullanılarak ihale tarihi itibarıyla belirlenebilenler için bu fiyatın kullanılması, fiyatı belirlenemeyenler için ise uygulama ayındaki fiyat tespit edilip bu fiyatın uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek ihale tarihinin içinde bulunduğu aya indirgenmesi, böylece yeni iş kaleminin ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait birim fiyatının karma şekilde tespit edilmesine,”
Oy birliği ile karar verildi.”
Denilmektedir.
Karar’da, farklı rayiçler bir araya getirilerek oluşturulan yani paçal poz oluşturulan iş kalemlerinde uygulama ayı fiyatının yalnızca ihale tarihi fiyatının tespit edilemediği durumlarda kullanılacağı, ihale tarihi fiyatı belirlenenler için bu fiyatın esas alınacağı ve yeni fiyatın karma şekilde tespit edileceği, şüpheye yer bırakmayacak şekilde ifade edilmektedir.
Netice itibarıyla, fiyat farkı ödeneceğine ilişkin sözleşmesinde hüküm bulunan işlerde yeni fiyatın ihale tarihi itibarıyla tespit edilmesi gerektiği, uygulama ayına ait rayiç tespitinin ise ancak ihale tarihi fiyatının bulunmadığı hallerde yapılabileceği mevzuatın açık hükümlerinden ve düzenleyici kurul kararından anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, sorumluların “uygulama ayı fiyatlarının kullanılması gerektiği” yönündeki savunmaları yerinde görülmemiştir.
Bununla birlikte, sorumlular savunmalarında, tespit edilen yeni birim fiyatların Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde gösterilen 0,90 katsayısıyla çarpılarak oluşturulduğunu ifade etmişlerdir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin yukarıda yer verilen 22 nci maddesinin beşinci fıkrasında yeni birim fiyatın; yeni iş kalemine ait resmi analiz ve rayiçler de kullanılarak hesaplanan birim fiyatın %90’ını geçemeyeceği düzenlenmektedir. Bu düzenleme, yeni fiyatların belirlenmesinde üst sınır değer uygulanması amacıyla yapılmaktadır. Ancak, yargılamaya konu edilen iş kalemlerinin analizlerinde resmi analiz ve rayici bulunan alt iş kalemleri için özel poz oluşturulmuş, resmi rayicin kullanıldığı alt iş kalemlerinde ise ihale tarihi fiyatı yerine uygulama ayı rayici esas alınmıştır. Başka bir ifadeyle, yeni fiyatlar usulüne ve rayicine uygun hazırlanmamıştır. İdare tarafından yeni fiyatlar resmi rayiçlerden fazla belirlendiğinden, bunlara 0,90 katsayı uygulanması sonucunda oluşan fiyat da haliyle üst sınır değerden fazla hesaplanmıştır. Dolayısıyla, İdarenin bu şekilde oluşturduğu yeni fiyatlar; yeni fiyatın, resmi analiz ve rayiçlerle hesap edilen fiyatların yüzde doksanını geçemeyeceğine ilişkin mevzuat hükmüne aykırılık teşkil etmektedir.
Diğer taraftan, sorumlulardan harcama yetkilisi … ile gerçekleştirme görevlileri …. sorumluluğa itiraz etmektedirler.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 33 üncü maddesinde;
Bir giderin yapılabilmesi için mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği belirtilmektedir. Yargılama konusu olayda giderin gerçekleşmesi, “iş artış oluru ve yeni fiyatların onaylanması” kararına göre yapıldığından, iş artışı kapsamında yapılan yeni birim fiyatların belirlenmesinde uygun görüş bildiren ve artışa olur veren kamu görevlilerinin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Kanun’un 31 inci maddesinde; bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu,
32 nci maddesinde; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından sorumlu olduğu,
33 üncü maddesinde; gerçekleştirme görevlilerinin harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürüttüğü ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu olduğu,
58 inci maddesinde de; ön mali kontrolün, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsadığı ve ön malî kontrol sürecinin; mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluştuğu,
İfade edilmektedir.
Yukarıda yer alan hükümler birlikte değerlendirildiğinde; harcama yetkililerinin sorumluluğunun geniş kapsamlı olarak giderin mevzuata uygunluğu ile kaynakların etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanımını kapsadığı anlaşılmaktadır. Gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu ise daha sınırlı olup gerçekleştirme görevlileri yalnızca yaptıkları iş ve işlemlerden sorumlu tutulmaktadır.
Gerçekleştirme görevlileri işin yaptırılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması süreçlerinde görev almaktadırlar. İşin özelliğine göre harcamanın yapılması sürecinde birden fazla gerçekleştirme görevlisi bulunabilmektedir.
Harcama birimlerinde yapılan ön mali kontrol, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’a göre yapılmaktadır. Usul ve Esaslar’ın 11 inci maddesinde;
“Ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.
Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.”,
12 nci maddesinde; “Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanır ve uygulanır. Malî işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol ederler. Süreç kontrolünü sağlamak amacıyla malî işlemlerin süreç akış şeması hazırlanır ve üst yöneticinin onayı ile yürürlüğe konulur.
Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.”
Denilmektedir.
Ödeme emrini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri, diğer gerçekleştirme görevlilerinden (hakediş raporunu onaylayan görevli, yapı denetim görevlisi, muayene ve kabul komisyon üyesi vb.) ayrılarak ön mali kontrol yapmakla görevlendirilmektedir. Ön mali kontrol, süreç kontrolünü içermekte ve harcama yetkilisi ile diğer gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Ayrıca, ön mali kontrol sonucunda verilen görüşün harcama yetkilisinin kararları üzerinde bağlayıcı bir etkisi de bulunmamaktadır. Ön mali kontrol sonucu verilen görüş; hukuki yaptırım içermeyip istişari niteliktedir.
Dolayısıyla, ödeme emri belgesi hazırlamakla görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, harcama yetkilisinin harcamayı onaylamasından ve diğer gerçekleştirme görevlilerinin kararları sonucu oluşan iş ve işlemlerin mevzuata uygun olmamasından sorumlu bulunmamaktadır.
Yargılama konusu olayda, yeni fiyatların hazırlanması hizmet alımı suretiyle yaptırılmış ve İdare’yi temsilen yetkili kamu görevlileri tarafından kontrol edilerek onaylanmıştır. Bu süreçte, yeni birim fiyat tespitinde uygulanan yöntem harcama yetkilisi ve diğer gerçekleştirme görevlilerinin dahli, bilgisi ve onayı ile gerçekleşmiştir. Nitekim bu görevliler sorumluluk hususunda bir itirazda bulunmamaktadır.
Ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin ise iş artışının ve yeni fiyatların hazırlanması ve onaylanmasında dahli ve yetkisi bulunmamaktadır. Ödeme emri belgesinin düzenlenmesi eylemi ile kamu zararı oluşması arasında illiyet bağı kurulamadığından, gerçekleştirme görevlileri ….’… sorumlu olmadıkları kanatine varılmıştır.
Harcama yetkilisi, kendisine bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama birimin en üst yetkilisidir. Harcama yetkilisinin hiyerarşik anlamda yetkili olduğu birimin harcamalarının hukuki düzenlemelere uygunluğunu inceleme ve kontrol etme yetkisi ile sorumluluğu bulunmaktadır. Dolayısıyla, iş artış kararının alınması ve yeni fiyatın hazırlanması ve onaylanmasının, harcama yetkilisinin bilgisi, dahli ve onayı olmadan gerçekleşmesi mümkün değildir. Bu sebeple, iş artış kararı ya da yeni fiyat olurunda imzası bulunmayan harcama yetkilisinin de sorumluluğu bulunmaktadır. Yargılamaya konu yapım işinde, harcama yetkilisi …. aynı zamanda yeni fiyatları kontrol eden gerçekleştirme görevlisidir. Dolayısıyla her iki göreviyle alakalı sorumluluğu bulunmaktadır. Nitekim ….’… sorumluluk hususunda bir itirazı da bulunmamaktadır.
Ancak, yargılama konusu olay özelinde vekaleten görevli harcama yetkilisinin sorumluluğunun farklı değerlendirilmesi gerekmektedir. Harcama yetkilisinin hiyerarşik anlamda yetkili olduğu birimin amiri olduğu, iş ve işlemlerin hukuki düzenlemelere uygunluğunu inceleme ve kontrol etme yetkisine sahip olduğu açık olmakla birlikte harcama yetkilisi ….’… 5 gün süreyle Başkanlık tarafından görevlendirildiği, hiyerarşik olarak üst kadro olan müdür veya dengi bir kadroda bulunmadığı, harcama yetkilisine ait inceleme ve kontrol yetkisini fiilen kullanmasının mümkün olmadığı ve yeni fiyatların oluşturulması sürecinde bilgisi, dahli ve onayı olmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle yargılama konusu olayda asli harcama yetkilisinin sorumluluğuna ilişkin hususların, vekaleten görevli harcama yetkilisi için geçerli olduğu ileri sürülemeyeceğinden ….’… sorumlu olmadığı kanatine varılmıştır.
Sonuç itibarıyla, harcama yetkilisi … ile gerçekleştirme görevlileri ….’… sorumluluk itirazları yerinde görülmüştür.
Yukarıda açıklanan nedenlerle; yeni iş kalemlerinin fiyatının resmi analiz ve rayiçlerle hesaplanan fiyatın yüzde doksanından fazla belirlenmesi suretiyle oluşan …… TL kamu zararının; harcama yetkilisi ……. ile diğer sorumlular …….’…,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55 inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Oy birliğiyle,
Karar verildi.
