- Kamu idaresine ait 2014 yılı mali tablolarının analizinin yapılarak, gelecek yıllar bütçe tahminlerinin hazırlanmasına yönelik çalışmanın hizmet alımı suretiyle yaptırılması
5018 sayılı Kanunun “Muhasebe sistemi” başlıklı 49’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında;
“Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür.”
Hükmü yer almaktadır.
Bu hükme dayanarak Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği (GYMY) ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği (MİBMY) yürürlüğe girmiştir.
MİBMY’nin “Mali raporlama” başlıklı 418’inci maddesinde;
Mali tabloların GYMY’de belirlenen ilkelere ve standartlara uygun olarak hazırlanıp ve belirlenen sürelerde ilgililerin bilgisine sunulacağı,
Mali tabloların bütünlük, güvenilirlik, kullanışlılık, yöntemsel geçerlilik ve ulaşılabilirlik ilkeleri çerçevesinde; yeterli mesleki eğitimi almış personel tarafından muhasebe kayıtlarındaki verilere dayanılarak ve istatistiksel yöntemler kullanılarak hazırlanacağı,
Hüküm altına alınmıştır. Ayrıca ilgili Yönetmeliğin 420’nci maddesinde muhasebe birimince düzenlenecek mali tablolar belirtilmiştir.
“2014 yılı birinci üç aylık mali tablolarında yer alan bilgilerin analizinin yapılması ve gelecek bütçe uygulamaları ve sonuçları hakkında tahminlerinin oluşturulması konusunda rapor hazırlanması danışmanlık hizmet alımı” işinin Teknik Şartnamesinin 8’inci maddesinde yapılacak iş; “Kamu idaresinin mali işlemlerinin nihai sonucu gösteren bütçe uygulama sonuçlarının yani mali tabloların analizi ile gelecek yıl bütçeleri ve sonuçları hakkında tahminlerin oluşturulması konusunda rapor hazırlanması” olarak belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanun’un mali hizmetler biriminin görevlerini sayan 60’ıncı maddesinde mali hizmetler birimi; izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamak ve bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamakla yükümlü kılınmıştır.
Hizmet alımı işinin adında ve ayrıntısında belirtilen işin yaptırılmasına gerekçe gösterilen “gelecek bütçe uygulamaları ve sonuçları hakkında tahminler oluşturulması” görevi çok yıllı bütçeleme anlayışı ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamakla görevli kılınmış olan mali hizmetler biriminden beklenen bir iş olarak 5018 sayılı Kanun’da belirtilmiş olup bu işlerin hizmet satın alması yöntemiyle gerçekleştirilmesi mümkün gözükmemektedir.
Ayrıca İdare, ilgili hizmet alımı işinden ayrı olarak “mali nitelikteki işlemlere ait bilgileri kaydetmek, sınıflandırmak, özetlemek, analiz etmek ve yorumlamak suretiyle ilgili kişi ve kurumlara raporlamak” için 30-35 personel çalıştırmasına dayalı, “Yardımcı Muhasebe Personel Hizmeti Alım İşi”ni de yapmıştır. İki hizmet alımı işinde benzer nitelikte yapılacak işler olmasının, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesi ile de çeliştiği düşünülmektedir.
Mali tablolarda yer alan bilgilerin analizinin yapılması ve gelecek yıllar bütçe uygulamaları ve sonuçları hakkında tahminlerinin oluşturulması konusunda rapor hazırlanması işinin;
Mali işlemlerin tutarlı olmasını ve bir bütün olarak yürütülmesini, mali disiplinin gerçekleştirilmesini sağlamanın yanında kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını teminen, danışmanlık hizmeti alınmadan Mali Hizmetler Müdürlüğünün kendi bünyesindeki personelce gerçekleştirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Kamu idaresi cevabı
Bulguda dile getirilen hizmet alımı hususlarının hukuka ve meri mevzuata uygun olduğu, kamu kaynaklarının kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, bu kaynakların uluslararası standartlara uygun olarak muhasebeleştirilmesi hesap verebilirliğin ve malî saydamlığın sağlanması açısından büyük önem arz ettiği, bu bağlamda mali saydamlığın ve hesap verebilirliğin en önemli araçlarından biri olan mali istatistiklerin yayınlanmasındaki temel amacın kurum varlık, yükümlülük, gelir ve giderleri hakkında kamuoyunun doğru ve zamanında bilgilendirilmesini sağlamak olduğu, mali istatistiklerin güvenilirliğinin kamuoyunun doğru bilgilendirilmesinin yanı sıra, yapılacak analizlerin ve sonraki dönemlere ilişkin stratejilerin gerçekçiliği ve tutarlılığı açısından da büyük önem taşıdığı,
Bu kapsamda, kurum ve kuruluşların yapısal değişim ve iyileştirme süreçlerinde yönetim ve yönetim sistemleri ile ilgili bilgi, deneyim, iş yöntemleri ve çevre ilişkileri konusunda yönetim danışmanlığı desteği almalarının danışmanlık hizmetine konu olan işlerin teknik niteliği göz önüne alındığında, giderek artan ve tercih edilen bir yönetim yaklaşımı olduğu, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, hesap verebilirliğin ve buna bağlı olarak şeffaf bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi açısından uzman kişi ya da kuruluşlardan danışmanlık hizmeti alımının bir gereklilik olduğu,
Ülkemizde yerel yönetim imkân ve kabiliyetleri göz önünde bulundurulduğunda bu durumun daha da belirgin hale geldiği, ayrıca kamu mali yönetiminde yapılan düzenlemelerde ihdas edilen yeni kurum ve kavramların söz konusu hususu destekler nitelikte olduğu,
Yukarıda genel hatlarıyla izah edilen gerekçelerin kanun koyucuyu bu hususta düzenlemeye yapmaya yönelttiği ve 4734 sayılı Kanun’un muhtelif maddelerinde danışmanlık hizmet alımı yöntemini düzenlemeye sevk ettiği, Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ile de söz konusu hususların açıkça hükme bağlandığı,
4734 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, danışmanlığın bir hizmet alım yöntemi olarak belirlendiği,
Ayrıca aynı Kanunun 48’inci maddesinin 1’inci fıkrasında “…mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.” denildiği,
“Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği”nin “Danışmanlık hizmetlerinin kapsamı” başlıklı 6’ncı maddesinde danışmanlık alınabilecek konuların neler olduğunun hüküm altına alındığı,
Söz konusu Kanun ve Yönetmelik hükümleri ile kamu kurumlarının, teknik konularda olduğu gibi mali ve hukuki konularda da danışmanlık hizmeti alabileceğinin açıkça hükme bağlandığı, ayrıca 4734 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı içerisinde “muhasebe” kavramının açıkça ifade edilerek muhasebe iş ve işlemlerinin hizmet alımı yolu ile de yürütülebileceğinin düzenlendiği,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediyenin yetkileri ve imtiyazlarını düzenleyen 15’inci maddesinin 1’inci fıkra (d) alt bendi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun hesap verme sorumluluğunu düzenleyen 8’inci maddesi, gelirlerin toplanması ilkelerini düzenleyen 36’ncı maddesi, gelirlerin toplanması sorumluluğunu düzenleyen 38 inci maddesi, muhasebe sistemini düzenleyen 49’uncu maddesinin 1 ve 2’inci fıkra hükümleri, mali istatistikler kapsam temel ilke ve kurumsal çerçevesini düzenleyen 52’nci madde hükümleri ve mali hizmetler müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 60’ıncı maddesi hükümleri esas alındığında mali hizmetler müdürlüğünün tüm bu sorumlulukları mevcut personel sayısı ile Kanunda belirlenen şekilde karşılamasının olanak dışı olduğu, hizmet alımı işinin de yükümlülüklerin yasada öngörülen nitelikte yerine getirilebilmesini sağlamak amacıyla yapıldığı, idarenin gelirlerinin zamanında tarh, tahakkuk, tahsil edilebilmesini sağlayacak alt yapı çalışmalarını yaparak, bilgisayar ortamına kaydını sağlamak ve gelir kaybının önüne geçmek için alınmış bir hizmet olduğu,
Yukarıda zikredilen maddeler çerçevesinde mali hizmetler biriminin sayılan birçok hizmet ve faaliyetleri yürütmekle görevli ve sorumlu olduğu, belediyelerin hizmet ve faaliyet çeşitliliğin arttığı, bununla birlikte norm kadro uygulamaları ile personel istihdam olanaklarının kısıtlandığı, mali hizmetler biriminin artan nüfus oranı ve büyüyen mücavir alan miktarı göz önünde bulundurulduğunda bulguya konu hizmet alımını yapmak zorunda olduğu,
Mevcut personel yetersizliği nedeniyle yasada öngörülen ve personel tarafından yerine getirilmesi zorunlu olmayan ancak 5018 sayılı Kanunun 36’ncı maddesi 1’inci fıkra (b) bendinde de öngörülen “Mükellef ve sorumlulara vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerini kolayca yerine getirebilmeleri için gerekli hizmetler sağlanır. ” hükmü kapsamında yasal zorunluluğun karşılandığı, hizmet alımı işi ile yükümlülüklerin yerine getirilememesinden kaynaklanacak kamu zararının meydana çıkmasının engellendiği, hatta kamu yararı sağlandığı,
4734 sayılı Kanunun 4’üncü, 48/1’inci maddesi ve aynı Kanunun 62’inci maddesinin (e) bendinin 1, 2 ve 3’üncü fıkraları gereği;
İdarelerce istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması hâlinde personel çalıştırılmasına dayalı yardımcı işlere ilişkin hizmetler için ihaleye çıkılabileceği, İdareye ait bir işyerinde yürütülen asıl işin bir bölümünde idarenin ve işin gereği ile teknolojik nedenlerle uzmanlık gerektiren işlerde hizmet alımı suretiyle işin yapılabileceği,
Danışmanlık hizmet alım ihalelerinde istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması şartı aranmayacağı hükümleri ve Sayıştay’ın 24.11.1998 tarih ve 24329 sayılı Temyiz Kurulu Kararı, Sayıştay 1’inci Dairesinin 05.07.2001 tarih ve 7243 tutanak No’lu kararı esas alındığında, bulgu maddesinde dile getirilen ve hukuka uygun olmadığı ileri sürülen danışmanlık ve yardımcı muhasebe hizmet alımı işinin hukuka aykırı olmadığı, yasada öngörülen usul ve esaslara uygun olarak gerçekleştirildiği,
İfade edilmiştir.
Sonuç olarak
Bulguda “Yardımcı Muhasebe Personel Hizmeti Alımı” işi irdelenmemiş, mali tablolarının analizinin yapılarak gelecek yıllar bütçe tahminlerinin hazırlanmasına yönelik çalışmanın hizmet alımı suretiyle yaptırılmasının mümkün görülemediği belirtilmiştir. Dolayısıyla kamu idaresi cevabında belirtilen Sayıştay kararlarının bulgu konusu ile ilgisinin olmadığı düşünülmektedir.
“2014 yılı birinci üç aylık mali tablolarında yer alan bilgilerin analizinin yapılması ve gelecek bütçe uygulamaları ve sonuçları hakkında tahminlerinin oluşturulması konusunda rapor hazırlanması danışmanlık hizmet alımı ” işinin Teknik Şartnamesinin 8 inci maddesinde yapılacak iş; “Kamu idaresinin mali işlemlerinin nihai sonucu gösteren bütçe uygulama sonuçlarının yani mali tabloların analizi ile gelecek yıl bütçeleri ve sonuçları hakkında tahminlerin oluşturulması konusunda rapor hazırlanması” olarak belirtilmiş olduğundan, rapor hazırlanması konusunda danışmanlık hizmeti alınmamış, rapor bizzat ilgili firmaya hazırlattırılmıştır.
5018 sayılı Kanun’un mali hizmetler biriminin görevlerini sayan 60’ıncı maddesinde mali hizmetler birimi; izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamak ve bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamakla yükümlü kılınmıştır. Hizmet alımı işinin adında ve ayrıntısında belirtilen işin yaptırılmasına gerekçe gösterilen “gelecek bütçe uygulamaları ve sonuçları hakkında tahminler oluşturulması” görevi çok yıllı bütçeleme anlayışı ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamakla görevli kılınmış olan mali hizmetler biriminin sorumluluğunda bulunduğundan, bu işlerin hizmet satın alması yöntemiyle gerçekleştirilmesi mümkün görülememektedir.
Mali işlemlerin tutarlı olması ve bir bütün olarak yürütülmesi ile kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını teminen, 2014 yılı mali tablolarının analizinin yapılarak gelecek yıllar bütçe tahminlerinin hazırlanmasına yönelik işler, mevzuatı gereğince bilhassa Mali Hizmetler Müdürlüğünün görevi olup kamu idaresinde bu birimin varlığı ve personelin de bu birimin işleri için istihdam ediliyor olması, söz konusu görev ve sorumluluklardan imtina edilmesine engeldir.
(Sayıştay mali denetim raporundan)
